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浅议涉法上访之综合治理

王治朝　

　
　　近年来，随着政治经济体制改革的进一步深化，隐藏在社会中的深层矛盾被激化，加之法律和制度的不健全，导致了在解决社会矛盾中客观存在空白，直接导致了各种形式的上访、群访、告急访多发。如三农问题、企业改制问题、下岗失业问题、贫困人口问题，司法不公问题、反腐败问题、干群关系问题等，我们所要探讨的涉法上访是上访中的一种特殊类别，主要是指上访人对执法机关和司法机关处理案件不服，提出的申诉和控告又未能如愿，继而通过非法定程序向上级有关部门或机关投诉或者请愿的活动。主要成因表现为：对司法机关或工作人员不信任，想通过上访的方式加压；上诉人通过诉讼所得利益与自己的期望值差距悬殊，或败诉后不满；对因种种原因造成的执行不及时或执行不能不能接受，企图通过上访解决；有关部门或工作人员处理方式方法不得当使上访升级；历史原因形成的“拦轿喊冤”和指望“青天大老爷”解决的思想在一定范围内存在，一有问题就越级上访；党委、政府、人大等多元化监督体制为上访人创造了条件。就目前涉法上访的总体分析来说，法院判决、裁定和执行方面是引发当前各种社会矛盾的焦点。
我们必须清醒地认识到，解决涉法上访问题是一项艰巨长期的系统工程，一蹴而就和听之任之的思想都是极端有害的。涉法上访问题虽然因政法工作引起，但绝对不能孤立地看问题。涉法问题能否得到很好地解决，还必须得到党委、政府及相关部门和广大人民群众的理解与支持。笔者认为，研究探索综合治理是解决涉法上访问题的关键，也是提高司法权威的必由之路。
一、治理涉法上访需要综合运用多种举措。
党的十六大报告提出要“正确运用经济、行政和法律手段，妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面”。正确理解其内涵，就是要我们认识到社会文化的多元化要求社会矛盾与纠纷解决手段的多样化，治理涉法上访也需要综合运用多种手段。
1、以社会治安综合治理的思路和架构来解决社会矛盾与纠纷。多年来，在全国范围内实行的社会治安综合治理，对盗窃、抢夺、抢劫等违法犯罪活动起到了有效的遏制和预防作用，基于此认识，我们提出涉法上访问题综合治理的思路，借鉴社会治安综合治理的成功经验，在时机成熟时，可以成立相应的机构针对不同的上访案件，实行灵活多样的多部门联动、合署办公、沟通协调、并案解决等方式方法，将问题解决在萌芽、解决在基层。
2、加大对信访工作的立法力度，规范信访行为和工作程序，畅通信访渠道。2005年施行的《信访条例》从政府提供便利条件、公布信访通讯信息和信访接待日制度等三方面规定来促进信访渠道的畅通，实行四个举措规范信访行为，对信访工作起到了很大的规范引导作用。应当继续加强这方面的立法，宣传鼓励群众运用法律手段和诉讼渠道来来解决矛盾纠纷。
3、创新工作方式方法，开辟处理涉法上访案件的绿色通道。近年来，很多地区针对重大疑难的涉法案件，通过定期召开公检法及有关行政执法部门的多方联席会议，建立有效的协调机制等方式，创新和完善了“联合调查、联合听证、共同答复”解决涉法上访机制，开辟了处理涉法上访案件的绿色通道，取得了明显的成绩。另一方面，也要坚决纠正怕赔和不愿赔的错误思想，坚持实事求是，对经过复查认定是错案的，坚决依法纠正，依法及时赔偿，减少社会的负面影响。
４.加强职能部门的联系沟通和协调，通过公开审查等形式，提高涉法上访案件的息诉率。政法部门要牢固树立打击犯罪、保护群众利益上坚持惩治与保护并重，刑事与民事并重，实体与程序并重意识。各职能部门要经常性地联系沟通，在处理涉法上访问题时，注重协调沟通，切实解决群众上访问题，同时不断加强法律的监督力度，严格办案流程和办案时限，提高办案质量，另一方面是坚持公开审查制度，增强办案公正性和透明度，通过息诉从根本上解决问题。　　
二、建立和完善涉法上访综合治理长效机制。
　　信访工作的有效开展体现在科学严谨的法律制度和公正严明的执法队伍上。当前，诸如信访部门的地位、信访案件查处的力度、信访接待人员的待遇、信访工作的基层基础建设、激励与奖惩制度等等方面都不尽如人意，因此，集思广益、建立并完善一套切实有效的信访工作制度迫在眉睫：
　　(1)涉法上访案件异地交换办理。许多信访案件的发生就源于地方利益、部门保护主义使得案件久拖不决、久受不查。建议在办理涉法信访案件时，采取对信访案件由省级信访部门统一调度并以省级名义，实现信访案件在不同地区和部门之间交换办理，来克服地方和部门因利益关系造成的壁垒。在办案中，通过办案人员的交流学习，提高解决涉法上访工作能力，探索解决新途径。
(2)建立网络机制和大信访格局。加大对信访工作的科技投入，实现信访部门同级党委、政府各职能部门的微机联网，整合各地区、各部门的资源，及时沟通信息，快速反应，逐步实现“网上控访”。 争取党委、人大的领导及政府各部门的支持与配合，探索实行联络员制度，通过汇报会，联席会、交流会等形式，及时分析涉法上访的形势和动态，排查热点、难点问题和不稳定因素，研究制定解决方案。
(3) 注重调查研究，慎重确定“无理访”。 上访是我国宪法赋予公民的一项权利，然而在现实中却经常遭受各种限制、剥夺与无理的阻碍，使上访者被迫用其他非常手段，增加了社会的不稳定因素。从实践来看，有些被确认为“无理访”的案件，经过重新调查、取证和落实，又查出了不少问题。但对确实构成犯罪的无理缠访，要依法给予必要的法律制裁，对以上访为借口来满足自己无理要求的，或者在正常信访中冲击国家机关正常秩序和聚众扰乱社会秩序的，应严格依照法律法规给予必要的行政和刑事处罚。　　
(4) 建立案件监督机制，防止推委扯皮和分流后的失控。分流机关要强化监督，建立健全案件监督机制，对交办案件要定人员、定标准、定审理期限；对分流案件要“及时分流、及时督办、及时催要结果”，上下协调，相互促进。通过制定涉法上访案件办理流程图等方式，使各个办案环节一目了然，严格规范办案，并建立健全操作性强的考核评估及责任追究制度，防止分流后的推委扯皮和案件的失控。　　
(5)依法处理为原则，赔偿补偿有法有据。处理信访案件同时就是一个宣传法律和引导群众理性上访的过程。对于上访人的赔偿或补偿应当以存在过错和责任追究为前提，严格依法处理，决不能单纯地为了息访罢访而进行赔偿或补偿，形成错误引导。
　三、建立健全执法质量考评体系
　　执(司)法质量是关系涉法上访数量的重要原因，通过涉法上访，我们能发现很多执法环节的质量问题。应建立健全一整套严格有效的规范制度，追究那些因故意或过失行为而影响办案质量的司法人员的责任，从源头上堵塞有可能出现涉法上访的诱因。
　　　一、建立健全职责明确的信访工作机制。要建立完善主要领导接待日制度和部门解决信访问题制度，各专设的信访部门是信访工作的具体责任单位，一旦引发的信访问题，就由应由其负责接待和解决。
　　二、建立健全从源头上预防和减少信访事项的工作机制。政法部门要严格规范执法行为，努力提高法律素养和执法水平，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿；要落实信访事项责任倒查和责任追究制度，凡因自身执法过错导致信访事项发生，或者在办理信访事项过程中违反规定，造成严重后果的，都要视情节依法依纪追究有关人员责任。
　　三、进一步完善处理涉法上访工作运行机制。负责处理涉法上访案件的部门要依法律、按政策办理涉法上访事项，确保处理结果体现公平、正义，经得起法律和历史的检验；要认真履行监督和查办职责，主动进行督促、检查、指导，及时提出整改工作的意见、建议；探索建立涉法事项回访反馈制度，视情节主动向信访人反馈信访事项办理进展情况；将信访工作绩效纳入领导班子和干部考核体系，凡是涉法上访问题合理投诉多的单位、个人，实行一票否决，取消其评先创优资格。
　


　　　　　　　　　　


中国电信服务的若干法律问题

王春晖


电信产业是我国改革开放以来发展最快的产业之一，已经由过去制约我国经济发展的瓶颈成为现在国民经济发展的领头羊，可以说这是我国最有希望能在技术上和实力上与外国一比高低的为数不多的高科技领域之一。然而，当我们对我国电信业的高速发展感到欣慰的时候，也同时感到了我国电信业存在的诸多不尽人意之处。突出的问题表现在电信业整体服务水平不高，这是当前社会普遍关心的焦点，也是中国电信业进一步发展的最大障碍。中国加入WTO已指日可待，中国电信业如何在最短的时间内修身齐家，以最佳的服务状态面对国外电信业的竞争，是目前急需解决的问题。
电信服务是指电信业务的经营者向电信用户提供电信业务的过程；电信服务质量是电信用户对电信业务的经营者所提供的电信服务性能达到持续满意程度的综合效果，包括服务质量本身和网络性能质量。由于电信服务本身具有无形性、可变性、易消失性、服务的生产与消费的不可分割性以及服务的全程全网和互联互通等特点，使得电信服务变的多样和复杂。去年，信息产业部颁布了《电信服务标准（试行）》，同时举行了信息产业部电信用户申诉受理中心的揭牌仪式，这标志着我国电信业服务质量进入到依法管理的新的历史阶段，电信服务质量将在政府监管、企业自律、用户监督的管理体制下健康发展。
本文就电信服务中比较突出的几个法律问题进行探讨，目地在于希望这些问题能够得到电信管理层、电信服务的经营者以及其他有关部门的重视，并在一定程度上能得以解决。

一． 遵守服务标准
2000年7月1日起正式施行的《电信服务标准（试行）》（下称《标准》）是衡量电信服务质量水平高低的准则，它作为国务院电信主管部门颁布的电信服务的经营者向电信用户提供服务的行业强制性服务标准，任何电信经营者都必须严格遵守，这是电信经营者的法定义务（《电信条例》第三十一条）。《标准》对电信服务质量指标中的热点问题，如装、移机时限、故障修复时限、移动电话入网开通时限、数据通信装、移机入网时限、计费查询等作了明确的规定，同时对通信质量中的计费准确率、网络可靠性、信息传递质量以及呼叫接续时延等作出了严格的要求。该《标准》将对规范电信经营者的服务，维护电信用户的合法权益起着重要的推动作用。但是《标准》所规定的要求与发达国家电信服务标准相比，还相差很远，例如美国及一些西方发达国家已实现24小时内装、移机。因此，每一个电信业务的经营者都应对照《标准》制定并施行高于《标准》的本企业标准，并向社会公布，严格履行。对于因通信能力限制，达不到《标准》要求的情况，应向电信用户说明原因，并应在具体承诺的时限内完成，必要时应与用户签订协议，明确应履行的义务。如果电信经营者逾期未履行义务，应按规定向用户支付违约金。
为了使电信业务经营者严格按《标准》向广大电信用户提供优质的电信服务，除电信经营者的本身自律外，必须建立一套完善的监督机制。这套监督机制的主体，无非有两大类，即通信行政机关的监督和公民、法人和其它组织的监督。前者属行政监督，后者属社会监督。
通信行政监督是通信行政主体基于行政职权依法对电信经营者（管理相对人）是否遵守《标准》的情况进行了解的行为，这种监督是一种外部的具体通行行政行为，也是对管理相对人电信业务经营者的权利产生影响的行政行为，其目的在于保障《标准》的实施。当然，这种监督一定要遵循一定的行政程序。社会监督是来自电信用户、社会团体、新闻舆论等社会各阶层的监督，这类监督大多采用批评、建议、申诉、举报等形式，其特点较为松散，只是一种督促作用，不具有强制力。但是在社会监督中，新闻舆论的监督是不可低估的，它往往能够抓人们的心理，引起社会的普遍关注，极为迅速地动员社会各方面力量，对电信经营者的不当行为进行监察和督促。因此，电信管理层应认真研究如何及时地把社会监督转化为权力监督的办法，同时要以法规或规章的形式保障社会监督的正确实施。对于用户的投诉应及时给予答复，并向社会通报处理结果。目前，国务院通信行政主管部已制定了系列的监督和保障《标准》实施的办法和制度，如《电信服务质量监督管理暂行办法》、《电信用户申诉处理暂行办法》、《电信服务质量报告制度》、《电信服务质量公告制度》以及《电信服务质量满意度评价制度》等。

二、保障知情权利
知情权是指消费者享有和知悉商品和服务真实情况的权利。与此权利相对应的就是经营者的义务，经营者应该对消费者知情权的实现作出自己的努力。电信服务的消费者在接受电信服务时，有权询问、了解电信服务的有关真实情况；提供电信服务的经营者有义务真实地向接受电信服务的消费者说明有关情况。对此应着重把握以下几点：
1. 充分了解电信服务的真实情况，是消费者决定接受电信服务的前提。对于准备与电信经营者建立电信服务合同的消费者而言，其产生接受电信经营者要约，以及真正实施对要约的承诺，是建立在对某种电信业务有一定了解基础之上的。因此，对电信服务的消费者来说，知情权是其与电信经营者建立电信服务合同关系的前提。事实上，消费者在购买电信服务产品之前，只是根据电信经营者的介绍和宣传所建立的一种理想性服务产品的概念，一旦使用了某种电信服务产品，才真正体会到这种产品的实际作用。如果电信经营者在其服务营销中夸大对自己电信服务产品的宣传，没有使用户充分地了解电信服务的真实情况，就会使电信用户预期的理想性产品超过实际产品，导致用户对实际产品的不满意。
2. 电信经营者对用户就电信业务种类、服务质量、使用方法、服务费用、收费办法及交费时间、障碍申告、话费查询等，应当作出真实明确的答复。特别是对社会普遍关心的话费交纳和查询，电信经营者应按照电信用户的要求及时、免费提供国内长途通信、国际通信、移动通信和信息服务等收费清单。
3. 电信经营者在满足消费者查询权的同时，应依法保护电信用户的通信秘密不受侵害。电信用户（主要指自然人）的通信记录，是用户享有的对其个人的与公共利益无关的个人信息，属用户的隐私权。对于非法调取个人通信记录的行为，应确认为侵害用户隐私权的行为。为此，电信经营者应依法制定具体的查询管理办法，严禁擅自向他人提供电信用户使用电信网络所传输信息的内容，切实保护用户的通信秘密不受侵害。

三、 规范格式条款
电信经营者与电信用户之间的合同关系无论是“先使用后交费”还是“先交费后使用”，均是采用格式条款合同订立的。电信服务的格式条款是指电信经营者为了重复使用而事先拟定，并在订立合同时未与用户协商的合同条款。这种条款的特征主要有：1、对象的广泛性。所谓广泛性，指电信经营者的要约行为总是向不特定的多数人发出的，而不是向某个人发出的。任何人只要同意要约的规定就可以签订合同。2.条款的持续性。电信服务的格式条款一般是经过认真研究拟定的，除非法律、法规或规章有新的规定，一般在相当长的时期内不会改变。3、条款的细节性。电信服务格式条款的要约一般都包含了合同的全部条款，无需也不允许对方在承诺时对要约加以任何的修改。4.当事人经济地位的不平衡性。一般情况下，电信服务格式条款合同的双方在经济方面的实力具有较大差别。提供格式条款合同的电信经营者是居于事实上或法律上的垄断地位。5.承诺的无奈性。电信经营者拟定和使用的格式条款合同，作为承诺人的用户，在签订合同时只能选择承诺，不允许提出新的要约，否则合同不能成立。因此，在法理上对格式条款合同还称为“服从合同”或“定式合同”，指得就是对方当事人没有选择的基本特征。
正是基于格式条款合同的上述特征，合同法和民法学界无不
认为应当承认格式条款合同，充分发挥格式条款合同的长处，同时应对格式条款合同进行必要的规制。我国《消费者权益保护法》第二十四条规定：“经营者不得以格式合同、通知、声明、店堂告示等方式作出对消费者不公平、不合理的规定，或者减轻、免除其损害消费者合法权益应承担的民事责任。”我国《合同法》也明确提出了四方面的限制，这四方面的限制是：
1． 遵循公平的原则确定当事人之间的权利和义务。提供格式条款合同的电信经营者，对格式条款内容的确定，必须遵守公平原则。所谓“公平原则”就是要求合同双方当事人之间的权利义务要公平合理，要大体上平衡，强调一方给付与对方给付之间的等值性以及合同上的负担和风险的合理分配。如果格式条款有违反公平原则的情况，用户有权向人民法院申请司法保护，法院可以直接依据公平原则认定该格式条款无效或变更该条款。
2． 提供格式条款的一方应当采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款。提请注意是格式条款合同的提供者的一项非常重要的义务。电信经营者在拟定格式条款合同时，应对免除或者限制性条款作出专门的提示性规定。
3． 提供格式条款的一方应履行说明的义务。给予说明是指在接受格式条款合同一方当事人，对格式条款合同中设定的免责或限制对方责任的条款，提出说明要求时，提供格式条款合同的电信经营者，应按照对方的要求，对该条款予以说明。
4． 免责格式条款的无效。提供格式条款的电信经营者免除其责任，加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。
长期以来，电信经营者利用格式条款合同与电信用户建立了各种电信服务的合同关系。由于格式条款合同的简洁、便利、交易成本低，大大地提高了电信服务流转的速度。但是电信服务的格式条款合同的缺点也是显而易见的，它限制了使用电信业务一方当事人的合同自由，有的地方的电信业务经营者制定的格式条款内容含混、权利义务不明确，并带有免除其责任，加重用户的责任或排除用户的权利的内容。因此，笔者建议，电信管理层应考虑依法制定一部《电信服务格式条款合同管理办法》并建立相应的电信服务格式条款的监督机制，如格式条款的备案审查制、公开查阅制、听证制及公告制等。

四、强化资费监督
电信资费就是电信服务的商品价格，电信资费与一般有形商品价格的性质是一样的，只是因为电信服务这种商品是无形的、非实体的，没有作为有形商品的使用价值的实体承担者，所以才取“资费”这个名称。一般来说，货物贸易中的商品称为“价格”；服务贸易中的商品价格均称为“费”，如通话费、上网费、运输费、保险费、律师费等。根据《电信条例》的规定，我国的电信资费分为市场调节价、政府指导价和政府定价三种，这种资费政策体现了国家的价格政策，也符合价值规律的要求。
市场调节价，是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格。按照这一定义，电信资费的市场调节价应具备两个条件，一是市场调节价的定价主体为电信经营者；二是市场调节价应当在电信市场竞争中形成。电信市场配置资源的作用应该是通过反映电信市场的供求状况和电信资源的稀缺程度的价格信号引导实现的。为充分发挥价格在合理配置电信资源中的作用，就应确认电信经营者自主指定属于市场调节价格的定价主体地位，但是这种主体地位确定的前提条件是：不损害国家利益、不损害其他电信经营者的合法利益和不损害电信用户的合法权益。
政府指导价，是指政府价格主管部门或其他有关部门，按照定价权限和范围规定的基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。电信经营者在执行政府指导价时，应着重领会以下四点：（1）政府指导价是一种法定的价格形式，具体到那一种基础电信业务和增值电信业务的价格采用政府指导价，应依照国务院信息产业主管部门和国务院价格主管部门制定的电信资费分类管理目录确定；（2）政府指导价属于政府定价行为，法定的定价部门是国务院信息产业主管部门和国务院价格主管部门；（3）定价的内容分为两个部分，国务院信息产业主管部门会同国务院价格主管部门只是按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，这两项是政府指导价指导作用的体现。无论是基准价还是浮动幅度都是强制性的；（4）电信经营者在国务院信息产业主管部门和国务院价格主管部门确定的基准价及其浮动幅度范围内，具体制定电信资费，也就是讲有一定的灵活性，由电信经营者在有限的范围内应用。实际上，政府指导下的定价过程有两个定价主体，一是政府，二是电信的经营者，前者起主导作用，后者是从属作用。
政府定价，是由政府价格主管部门或其他有关部分，按照定价权限和范围制定的价格。政府定价的主体是单一的，定价的形式是法定的，这是一个重要的法律界限。电信经营者在经营中一定要严格遵守政府制定的资费标准，决不允许擅自作任何改变。
应该指出的是：任何电信经营者在提供电信服务和业务时，绝对不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本价格销售其“电信产品”。以低于成本提供电信业务或服务，对于电信经营者来说，实际上实行的是一种亏损性经营，这种异常的价格选择是以排挤其竞争对手为目的的，它以牺牲自己暂时的经济利益为代价，最终损害竞争对手的经济利益，是一种法律所禁止的不正当竞争行为。为了制止电信经营者的不正当竞争行为，使其严格执行国家资费政策，应充分发挥电信用户、消费者组织、新闻机构以及社会团体等组织的监督作用，同时通信行政管理部门应建立电信资费监督机制和电信资费违法行为的举报制度，确保电信用户和其他电信经营者的合法权益。

五、履行告知义务
在通常情况下，电信用户一旦承诺购买电信业务，就与电信经营者建立了一种长期的合同关系。在合同的长期履行中会遇到一系列影响合同全面履行的因素，致使发生合同的变更、转让或合同履行的中止等情况。例如，原来经营移动电信业务的合同主体是“中国电信”，之后改为“中国移动”；在中国电信经营移动通信业务期间，与用户约定的交费方式为“先使用后交费”的交费方式，而变更为“中国移动”之后，又改为“先交费后使用”的交费方式；再如，电信经营者改变用户电话号码等。这样合同的转让和变更，均为电信经营者的单方行为，根本没有与用户协商。按照合同法原理，合同是两方以上的当事人意思表示一致的民事法律行为，合同的变更必须经双方协商一致，单方改变合同是无效行为。但是由于电信经营者的垄断地位以及接受电信服务的用户的不确定性，电信经营者往往很难与每一个电信用户协商变更合同事宜。这样，电信经营者就有义务以通知的方式迅速告知用户有关合同变更或中止的事宜，并采取相应的措施。
除以上情形外，遇有下列情况，电信经营者也必须依法履行告知义务：
1.因电信经营者工程施工、网络建设、检修线路、设备搬迁、工程割接、网络及软件升级等原因，影响或可能影响正常电信服务的，必须按规定时限及时告知有关用户，并向省、自治区、直辖市电信管理机构报告。根据《电信服务标准》的规定：影响用户在24小时以内使用的，应在72小时以前 告知所涉及的用户；超过24 小时或影响重要用户使用的，应事先报电信主管部门批准。如果电信经营者未及时告知用户，应当赔偿由此给用户造成的可以预见的直接损失。
2.当电信用户突然出现超过其此前三个月平均电信费用五倍以上的异常巨额电信费时，电信经营者一经发现，应尽可能迅速告知电信用户，以免造成更大损失并采取相应的措施防止损失的扩大。为了能及时发现电信用户的异常巨额电信资费，电信经营者应建立巨额资费预警装置。
3.采用“先交费后使用”交费方式的合同关系，在电信用户预存电话费减少到不足以抵补目前电信费数额时，电信经营者应及时通知用户交费，以免给用户造成不便或损失。
至于告知的形式，应以能到达电信用户为准。视具体情况，一般采用话音或数据，也可在报纸、电台、电视台发布公告。

六、遵守普遍服务
普遍服务是指对任何人都要提供无地域、质量、资费歧视、且能够负担起的电信服务。普遍服务原则是各国电信管理层对电信服务经营者进行行业管制的首要目标。美国是首先将普遍服务写入法律的国家，美国《电信法》规定：“电信经营者要以充足的设备和合理的资金，尽可能地为合众国的所有国民提供迅速而高效的有线和无线通讯”。澳大利亚的《电信法》针对普遍服务作了专门性规定：“建立普遍服务制度的主要目的是使澳大利亚人，无论他住在什么地方、从事什么职业，都可以享受标准电话服务、公用电话服务、规定的传输服务、数字数据服务”。
近年来，尽管我国的电信业有了高速的发展，但是从我国的整体电信业的发展状况看，与发达国家的电信业相比仍存在很大差距，一些发达国家的电信业从资金、技术、管理和市场经验，都强于我国电信业，加之我国地理版图辽阔，东西部差距极大，致使一些贫困地区的电信业普及率极低。在我国的西部地区有近50%的农村全村竟然没有一部固定电话，而在一些沿海的大城市，固定电话的普及率几乎达到了100%。如此巨大的悬殊，不得不使电信管理层应认真考虑如何要求电信业务的经营者履行相应的电信普遍服务义务，当然这种义务是法定的（《电信条例》第四十四条）。
自1998年国家信息产业部成立，中国电信宣告解体，成立了若干个独立的电信经营公司。从此中国电信业破除了垄断，引入了竞争。在竞争机制下，虽然各电信公司之间有着各自不同的利益和目标，但各电信经营者的利润导向势必选择经济发达的地区和赢利的电信服务项目开展其营销业务，这种选择性竞争必然加剧地区间电信服务发展的不均衡，使贫富地区信息享有的差距进一步扩大。因此，笔者建议，在《电信法》的制定中，对电信经营者基本业务的普及率应有一个法定的要求，使普遍服务成为一种社会福利。现阶段应考虑设立普遍服务补偿基金和成本补偿制度，并制定相应的管理办法予以规范。对提供普遍服务的电信经营者因承担普遍服务义务而承受的损失，国家应给予适当的资金支持。
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