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中国民用航空旅客、行李国际运输规则

作者:法律资料网 时间:2024-06-03 11:37:55  浏览:8830   来源:法律资料网
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中国民用航空旅客、行李国际运输规则

中国民用航空总局


中国民用航空旅客、行李国际运输规则
1997年12月8日,民航总局

《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》(CCAR-272TR-R1),自1998年4月1日起施行。

第一章 总则

第一条 为了加强对旅客、行李国际航空运输的管理,保护承运人和旅客的合法权益,维护正常的国际航空运输秩序,根据《中华人民共和国民用航空法》,制定本规则。
第二条 本规则适用于依照中华人民共和国法律设立的公共航空运输企业(以下称承运人)使用民用航空器运送旅客及其行李而收取报酬的国际航空运输,也适用于公共航空运输企业使用民用航空器办理的免费国际航空运输。
根据包机合同约定的运输,本规则仅适用于该包机合同和包机客票的条款中所载明的内容。
第三条 本规则内下列用语,除具体条款中有其他要求或者另有明确规定外,含义如下:
(一) “公约”,是指根据合同规定适用于该项运输的一九二九年十月十二日在华沙签订的《统一国际航空运输某些规则的公约》和《修改一九二九年十月十二日在华沙签定的统一国际航空运输某些规则的公约的议定书》。
(二) “承运人”,是指包括填开客票的航空承运人和承运或者约定承运该客票上所载明旅客及其行李的所有航空承运人。
(三) “承运人规定”,是指承运人为对旅客及其行李的运输进行管理、依法制定而公布的并于填开客票之日起有效的规定,包括有效的适用票价。
(四) “授权代理人”,是指被承运人指定并代表该承运人,为其航班并经授权后为其他航空承运人的航班销售航空旅客运输的旅客销售代理人。
(五) “旅客”,是指除机组成员以外经承运人同意在航空器上载运或者已经载运的任何人。
(六) “客票”,是指由承运人或者代表承运人填开的被称为“客票及行李票”的凭证,包括运输合同条件、声明、乘机联和旅客联。
(七) “连续客票”,是指填开给旅客与另一本客票连在一起,共同构成一个单一运输合同的客票。
(八) “旅客联”,是指客票中标明“旅客联"的部分,并始终由旅客持有。
(九) “乘机联”,是指客票中标明“运输有效”的部分,表示该乘机联适用于指定的两个地点之间的运输。
(十) “日”,是指日历日,包括每周的七日。但给旅客发通知时,通知发出日不计算在内;确定客票有效期限时,客票填开日和航班飞行开始日,均不计算在内。
(十一) “行李”,是指旅客在旅行中为了穿着、使用、舒适或者便利而携带的必要或者适量的物品和其他个人财物。除另有规定外,包括旅客的托运行李和非托运行李。
(十二) “托运行李”,是指已经填开行李票并由旅客交承运人负责照管的行李。
(十三) “非托运行李”,是指除旅客托运行李以外的由旅客自行照管的行李。
(十四) “行李牌识别联”,是指由承运人专为识别托运行李发给旅客的凭据。
(十五) "约定经停地点”,是指除出发地点和目的地点以外,在客票或者承运人的班期时刻表内列明作为旅客旅行路线上预定经停的地点。
(十六) “中途分程”,是指经承运人事先同意,旅客在出发地点和目的地点间旅行时由旅客有意安排在某个地点的旅程间断。
第四条 承运人办理国际航空运输,应当遵守中华人民共和国和运输过程中有关国家的法律和其他有关规定。

第二章 客票

第五条 客票是客票上所列承运人和旅客之间航空运输合同订立和运输合同条件的初步证据。承运人只向持有由承运人或者其授权代理人填开的客票的旅客提供运输。客票中的合同条件是运输条件部分条款的摘述。
第六条 客票至少应当包括下列内容:
(一) 旅客姓名;
(二) 出票人名称、出票时间和地点;
(三) 出发地点和目的地点;
(四) 出发地点和目的地点均在中华人民共和国境内,而在境外有一个或者数个约定经停地点的,至少注明一个约定经停地点;
(五) 旅客航程的最终目的地点、出发地点或者约定的经停地点之一不在中华人民共和国境内,依照所适用的国际航空运输公约的规定,应当在客票上声明此项运输适用该公约的,客票上应当载有该项声明。
第七条 承运人或者其授权代理人应当为每一旅客单独填开客票。
第八条 客票不得转让。客票不是由有权乘机或者退票的人出示的,承运人可依规定向出示该客票的人提供运输或者退款。承运人对原客票有权乘机或者退票的人,不承担责任。
第九条 客票不得涂改。涂改后的客票无效。
第十条 客票自旅行开始之日起,一年内有效。客票全部未使用的,从填开客票之日起,一年内有效。
前款规定客票有效期的计算,自旅行开始或者填开客票之日的次日零时起至有效期满之日的次日零时止。
特种票价的客票有效期,按该客票适用票价的有效期计算。
第十一条 因下列原因之一,造成旅客未能在客票有效期内旅行的,承运人应当按规定延长旅客的客票有效期:
(一) 承运人取消旅客已定妥座位的航班;
(二) 承运人未在航班经停地点降停,而该经停地点是旅客的出发地点、目的地点或者中途分程地点;
(三) 承运人未合理地按照班期时刻进行航班飞行;
(四) 承运人造成旅客错失衔接航班;
(五) 承运人替换了不同的座位等级;
(六) 承运人未提供事先已确认的座位。
第十二条 旅客定座时,由于承运人未提供该航班座位,使持有正常票价客票的旅客不能在客票有效期内旅行,承运人应当按规定延长该旅客的客票有效期。
第十三条 旅客在旅途中患病,不能如期完成预定旅行的,承运人应当按规定延长该旅客及其陪同人员的客票有效期。
旅客在旅途中死亡,承运人应当按规定延长该旅客陪同人员的客票有效期。
第十四条 客票全部或者部分遗失或者残损,或者旅客出示的客票未包括所有未使用的乘机联和旅客联,出票承运人或者其授权代理人可在旅客提供该航班的有效客票确已填开的满意证明后,在不违反原客票票价限制条件的前提下,为该旅客填开新客票以替代原客票或者部分客票。

第三章 票价和费用

第十五条 票价只适用于从出发地机场至目的地机场的航空运输,不包括机场与机场或者机场与市区之间的地面运输。
第十六条 适用票价是承运人公布的票价,无公布票价的为承运人规定的组合票价。适用票价是客票第一张乘机联上的航班运输开始之日有效的票价。
旅客购票后,已收取的票款不是适用票价的,应当由旅客支付差额或者由承运人退还差额。
第十七条 票价只适用于与票价相关而公布的路线。票价适用于多条旅行路线的,旅客可在出票前指定路线,旅客未指定路线的,由承运人确定。
第十八条 政府或者其他有关当局或者机场经营人,因向旅客提供服务设施按规定征收的税款或者收取的费用,均不包括在适用票价之内。该项税款或者费用,应当由旅客支付。
第十九条 旅客应当使用承运人可以接受的货币支付票价和费用。支付的货币不是公布票价的货币时,应当按承运人规定的兑换率换算后支付。

第四章 定座

第二十条 旅客应当按照承运人规定的手续定座,并在承运人规定的购票时限内交付票款。在承运人或者其授权代理人为旅客填开客票,并将该定座列入客票有关乘机联后,方能认为座位已经定妥和有效。旅客未在承运人规定的购票时限内交付票款,承运人有权取消该旅客所定座位。
未经承运人或者其授权代理人记录认可,不得认为定座已确认。
承运人应当按照旅客已定妥座位的航班和座位等级提供座位。
第二十一条 客票的每一乘机联上应当载明座位等级、定妥座位的航班和乘机日期。对未在乘机联上定妥座位的客票,承运人或者其授权代理人应当按旅客的申请,根据票价适用条件和所申请航班的座位可利用情况为旅客预定座位。
第二十二条 旅客持未定妥座位的全部或者部分乘机联的客票要求定座,或者持已定妥座位的全部或者部分乘机联的客票要求更改定座的,无权要求优先定座。
对非自愿改变航程的旅客,承运人应当在情况许可时,给予优先定座。
第二十三条 旅客未按照承运人规定使用已定妥的座位,也未通知承运人的,承运人可以取消旅客所有已经定妥的续程和回程座位,并可向未使用已定妥座位的旅客收取服务费。
旅客更改或者取消定座,应当在承运人规定的时限内提出。票价附有条件的,旅客更改或者取消定座,应当符合该条件的规定。

第五章 乘机

第二十四条 旅客应当在定妥座位后,凭该定妥座位的客票乘机,并只限在该客票已定妥座位的有关乘机联上指定的两个地点之间的运输。
第二十五条 旅客应当在航班始发前充足的时间内到达承运人的乘机登记处,以便办妥所有政府规定的手续和乘机手续。
旅客未及时到达承运人的乘机登记处,或者未出示适当的凭证,或者未做好旅行准备,承运人可取消该旅客预定的座位,而不延误航班。
对因旅客违反本条规定所造成的损失,承运人不承担责任。
第二十六条 旅客未出示根据承运人规定填开的并包括所乘航班的乘机联和所有其他未使用的乘机联和旅客联的有效客票,或者旅客出示残缺客票或者出示非承运人或者其授权代理人更改的客票,承运人有权拒绝其乘机。
第二十七条 旅客可以在约定经停地点中途分程,但必须事先经承运人同意,并符合有关规定。
第二十八条 客票的乘机联必须按照客票所载明的航程,从出发地点开始,顺序使用。
客票的第一张乘机联未被使用,而旅客要求在中途分程地点或者约定经停地点开始旅行,承运人可以不接受该旅客客票。
第二十九条 承运人可以安全原因,或者根据其规定认为属下列情况之一的,有权拒绝运输旅客及其行李,由此给旅客造成的损失,承运人不承担责任:
(一) 为遵守始发地、经停地、目的地或者飞越国家的法律及其他有关规定;
(二) 旅客的行为、年龄、精神或者健康状况不适合旅行,或者可能给其他旅客造成不舒适,或者可能对旅客本人或者其他人员的生命或者财产造成危险或者危害;
(三) 旅客未遵守承运人的有关规定;
(四) 旅客拒绝接受安全检查;
(五) 旅客未按规定支付适用的票价及有关费用;
(六) 旅客未出示有效客票;
(七) 旅客不能证明本人即是客票上“旅客姓名"栏内载明的人;
(八) 旅客未出示有效的旅行证件;
(九) 旅客可能在过境国寻求入境、旅客可能在飞行中销毁其证件或者旅客不按承运人要求将旅行证件交由机组保存。
第三十条 无成人陪伴儿童、无自理能力人,孕妇或者患病者乘机,应当经承运人同意,并事先作出安排。
第三十一条 根据本规则第二十九条第(一)项规定而被拒绝运输的旅客要求退款,承运人应当按本规则第六十八条的规定办理退款。
对根据本规则第二十九条第(二)、(三)、(四)、(八)、(九)项规定而被拒绝运输的旅客,承运人应当按本规则第六十九条的规定办理退款,并可扣除已提供服务的费用。
对根据本规则第二十九条第(五)、(六)、(七)项规定而被拒绝运输的旅客,按承运人的有关规定办理。

第六章 行李

第一节 一般规定

第三十二条 承运人载运的行李只限于本规则第三条第(十一)项定义范围内的物品。
第三十三条 行李票是行李托运和运输合同条件的初步证据。
前款所称行李票,是指客票中与运输旅客托运行李有关的部分。
第三十四条 旅客应当将托运行李交承运人计重或者计件,承运人应当将托运行李的重量、件数填入“客票及行李票”,拴挂行李牌,并在运输期间负责照管。
第三十五条 旅客的非托运行李应当交承运人计重或者计件,承运人应当将重量、件数填入“客票及行李票”,在运输期间由旅客自行照管。
旅客带入客舱的非托运行李应当能置于前排座位下或者能放置于客舱的密闭存放部位。超过承运人规定的重量或者尺寸的行李不得置于客舱内。
第三十六条 下列物品不得作为行李运输:
(一) 危险物品,包括爆炸品、气体、易燃液体、易燃固体、自燃物质、遇水释放易燃气体的物质、氧化剂、有机过氧化物、毒性物质、传染性物质、放射性物品、腐蚀品和不属于上述任何一类别而在航空运输中具有危险性的物质和物品;
(二) 枪支、弹药、管制刀具及其它类似的物品,但按照本规则第三十八条、第三十九条规定办理的除外;
(三) 动物,但按照本章第三节规定办理的除外;
(四) 中华人民共和国或者运输过程中有关国家法律规定禁止出境、入境或者过境的物品;
(五) 包装、形状、重量、体积或者性质不适宜运输的物品。
第三十七条 旅客不得在托运行李中夹带易碎或者易腐物品、货币、珠宝、贵重金属、金银制品、流通票证、有价证券和其他贵重物品、商业文件、护照和其他证明文件或者样品。对旅客违反上述规定而造成的损失,承运人不承担责任。
第三十八条 用于狩猎和体育运动的枪支和弹药,可凭枪支运输许可证或者国务院体育行政部门的批准证明作为托运行李运输,但不得作为非托运行李带入客舱。枪支必须卸下子弹和扣上保险并妥善包装。弹药的运输应当按危险物品运输的有关规定办理。
第三十九条 属于古董或者旅游纪念品的剑、刀及类似物品,只能作为托运行李运输并符合有关规定。
第四十条 在行李收运前或者运输期间,行李中装有本规则第三十二条规定范围以外的物品或者装有本规则第三十六条规定的任何物品,承运人有权拒绝承运或者续运。
第四十一条 因旅客行李内装物品造成旅客本人伤害或者其行李损失的,承运人不承担责任。因旅客行李内装物品对他人造成伤害或者对他人物品或者承运人财产造成损失的,该旅客应当赔偿承运人的损失和由此支付的费用。
第四十二条 承运人为了运输安全,可以按规定程序对旅客行李进行检查;必要时,由有关部门进行检查。对拒绝接受行李检查的,承运人有权拒绝运输该旅客的行李。

第二节 行李的收运

第四十三条 承运人应当公布旅客享有的免费行李额及其条件。旅客享有的免费行李额及其条件按承运人规定办理。
购买混合等级客票的旅客,其免费行李额可按各该航段票价级别规定的免费行李额分别计算。
搭乘同一航空器前往同一目的地点或者中途分程地点的两人以上的同行旅客或者团体旅客,在同一时间、同一地点办理行李托运手续的,旅客提出要求时,无论计重或者计件,其免费行李额可按各自的票价级别规定的标准合并计算。
组成国际运输的国内航段,旅客适用的免费行李额,应当按相应国际航段的规定办理。
旅客自愿改变航程后的免费行李额,应当按改变航程后客票票价级别所适用的免费行李额的规定办理。旅客非自愿改变航程后的免费行李额,应当按原客票票价级别所适用的免费行李额的规定办理。
第四十四条 逾重行李是指超过计重或者计件免费行李额的部分。
逾重行李应当按照规定交纳逾重行李费,并由承运人填开逾重行李票后运输。
逾重行李费率和计算办法,按承运人规定办理。
第四十五条 承运人依据其规定向旅客提供行李声明价值服务。旅客可对其超过承运人赔偿责任限额的托运行李办理声明价值,并支付声明价值附加费。承运人可以规定每一旅客托运行李声明价值的最高限额。
托运行李的部分运输由不提供行李声明价值服务的其它承运人承担的,承运人有权拒绝提供托运行李的声明价值服务。
旅客携带的小动物,不予办理声明价值服务。
旅客行李的声明价值超过承运人规定限额的,承运人可拒绝收运。
第四十六条 旅客改变航程或者取消运输,其逾重行李费和行李声明价值附加费应当参照本规则第六十九条有关规定办理,但承运人不退还已开始运输的行李声明价值附加费。
因承运人或者承运人无法控制的原因,需退还逾重行李费和行李声明价值附加费的,在出发地点,承运人应当退还全部逾重行李费和行李声明价值附加费;在中途经停地点,承运人应当退还未运输部分的逾重行李费,不退还行李声明价值附加费。
第四十七条 托运行李应当符合下列要求:
(一) 旅客托运行李,必须凭有效的“客票及行李票”;
(二) 旅客应当在承运人指定的地点和时间内办理行李托运手续;
(三) 承运人将旅客托运行李和非托运行李的重量和件数填入“客票及行李票”的有关部分后,即视为已填开行李票。承运人应当对每件托运行李拴挂行李牌,并将行李牌识别联交给旅客,作为旅客认领行李的凭据;
(四) 托运行李的重量和体积不得超过承运人规定,超过规定的托运行李应当事先经承运人同意;
(五) 旅客的托运行李应当与旅客同机运输。旅客的托运行李确实不能同机运输的,承运人应当向旅客说明,在确保安全的情况下安排在后续航班上运输。

第三节 小动物、导盲犬、助听犬

第四十八条 小动物是指家庭饲养的狗、猫、鸟或者其他玩赏宠物。野生动物和具有形体怪异或者易于伤人等特性的动物如蛇等,不属于小动物范围,不能作为行李运输。
第四十九条 旅客携带小动物,应当按照下列规定办理:
(一) 在定座时提出,并经承运人和有关连续承运人同意;
(二) 在乘机之日按照承运人指定的时间,将小动物自行运至机场办理托运手续;
(三) 必须具备中华人民共和国和运输过程中有关国家运输小动物出境、入境和过境所需的有效证件;
(四) 小动物必须装在适合其特性的坚固容器内。该容器应当能防止小动物破坏、逃逸和伸出容器外损害旅客、行李或者货物,并能防止粪便渗溢,以免污染航空器设备和其他物品。
第五十条 旅客携带的小动物及其容器和食物,应当交承运人托运,并按逾重行李交付运费。除经承运人特许外,不能放在客舱内运输。
第五十一条 旅客应当对托运的小动物承担全部责任。小动物被拒绝入境或者过境而造成的受伤、丢失、延误、患病或者死亡,承运人不承担责任。
第五十二条 导盲犬或者助听犬,是指经过专门训练能够为盲人导盲或者为聋人助听的狗。
第五十三条 盲人或者持有医生证明的聋人旅客携带导盲犬或者助听犬乘机,按下列规定办理:
(一) 经承运人同意携带的导盲犬或者助听犬,连同其容器和食物,可以免费运输而不计算在免费行李额内;
(二) 带进客舱的导盲犬或者助听犬,必须在上航空器前为其戴上口套和系上牵引绳索,并不得占用座位和让其任意跑动。装在货舱内运输的,其容器必须符合本规则第四十九条第(四)项的规定;
(三) 收运导盲犬或者助听犬的其他运输条件,按照本规则第四十九条第(一)、(三)项和第五十一条的规定办理;
(四) 在中途不降停的长距离飞行航班上或者在某种型号的航空器上,不适宜运输导盲犬或者助听犬的,承运人可以不接受运输。

第四节 托运行李的交付

第五十四条 旅客应当在目的地点或者中途分程地点及时凭行李牌识别联领取托运行李,并在必要时交验“客票及行李票”。
承运人凭交验的行李牌识别联交付托运行李,对领取托运行李人是否确系旅客本人,以及由此造成的损失,承运人不承担责任。
承运人应当在“客票及行李票”上载明的托运行李目的地点或者中途分程地点交付托运行李。情况允许时,旅客也可在中途经停地点领取托运行李,但对已开始运输的逾重行李,未使用航段的已付运费不予退还。
第五十五条 未交验行李牌识别联而要求领取托运行李的,领取行李人应当提供承运人认为满意的证明,必要时填写承运人规定的申请书,声明同意赔偿由此可能造成承运人的损失。
旅客在领取托运行李时未提出书面异议,即为该托运行李已完好交付并与运输凭证相符的初步证据。

第七章 班期时刻和航班取消及变更

第五十六条 承运人应当采取一切必要的措施,按照公布的在旅行之日有效的航班时刻,合理地运送旅客及其行李,并按“客票及行李票”上的合同条件办理。
除非损失是由于承运人的故意或者明知可能造成损失而轻率地作为或者不作为所造成的,承运人对班期时刻表或者其他公布的航班时刻中的差错或者遗漏不承担责任。对其受雇人、代理人或者承运人的代表就始发或者到达时间、日期或者任何航班飞行所作的解释也不承担责任。
第五十七条 有下列情况之一的,承运人可以不经事先通知,取消、中断、变更、延期或者推迟航班飞行,并按照本规则第六十条规定办理:
(一) 为了遵守中华人民共和国或者运输过程中有关国家的法律及其他有关规定;
(二) 为了保证飞行安全;
(三) 承运人无法控制或者不能预见的其他原因。

第八章 改变航程和更改客票

第五十八条 旅客已开始旅行但未到达目的地点前要求改变客票中未使用部分载明的航程、目的地点、承运人、座位等级、航班或者客票有效期,为自愿改变航程。
承运人取消旅客已定妥座位的航班,或者取消航班在旅客的目的地点或者中途分程地点降停,或者未能合理地按照班期飞行,或者未能提供事先定妥的座位造成旅客改变航程,为非自愿改变航程。
第五十九条 自愿改变航程,按下列规定办理:
(一) 旅客应当在未到达客票载明的目的地点前提出;
(二) 改变航程后,应当适用原客票第一张乘机联载明的运输开始之日所适用的票价和各项费用;
(三) 改变航程后的票价和各项费用与原票价和各项费用的差额,应当由旅客支付或者由承运人退还;
(四) 改变航程后填开新客票的有效期应当与原客票所适用的有效期相同,并从原客票第一张乘机联载明的运输开始之次日零时起计算。
第六十条 因执行本规则第五十七条的规定,造成旅客非自愿改变航程的,承运人应当考虑旅客的合理需要,并按下列规定办理:
(一) 为旅客安排第一个能够定妥座位的航班或者签转给其他承运人;
(二) 改变原客票载明的航程,安排承运人的航班或者签转给其他承运人,将旅客运送到目的地点或者中途分程地点;
(三) 按照本规则第六十八条规定办理;
(四) 协助旅客安排膳宿、地面交通等服务。始发地旅客的费用由旅客自理。
第六十一条 因下列情况之一,造成旅客非自愿改变航程的,承运人应当在按照本规则第六十条第(一)、(二)、(三)项的规定处理的同时,还应当按照承运人规定免费为旅客提供休息场所、饮料、食品、膳宿或者其他承运人认为必要的服务:
(一) 承运人造成旅客已定妥座位的航班取消;
(二) 承运人的航班未在旅客目的地点或者中途分程地点降停;
(三) 承运人未合理地安排班期时刻飞行;
(四) 承运人未提供旅客事先已定妥的座位;
(五) 承运人造成旅客错失已定妥座位的衔接航班。

第九章 退票

第六十二条 承运人未按照运输合同提供运输或者旅客自愿改变其旅行计划,承运人可以按本章和承运人的有关规定为旅客未使用的客票办理退款。
第六十三条 旅客要求退票,应当填写承运人规定的退款单。除遗失客票的情况外,旅客必须凭客票未使用的全部乘机联、旅客联和付款凭据办理退票。
第六十四条 承运人有权向客票上载明姓名的旅客本人办理退款。
客票上载明的旅客不是客票的付款人,并在客票上载明退票限制条件的,承运人应当按照载明的退票限制条件将票款退给付款人或者其指定人。
申请退票人不是客票上载明姓名的旅客本人的,申请退票人必须在出具其身份证明的同时,提供该客票上载明姓名的旅客的身份证明和退票授权书。
第六十五条 承运人将票款退给持有未使用的全部乘机联、旅客联和付款凭据的客票并符合本规则第六十四条规定的人,被视为正当退款,承运人也随即解除责任。
第六十六条 在客票有效期期满后,申请退票又超过承运人规定的时限的,承运人可以拒绝办理退款。
提供给承运人或者政府工作人员作为离境证明的客票,承运人不予退款。旅客获得该国停留许可或者改乘其他承运人航班或者其他交通工具离境的,承运人应当取得满意的证明后,为旅客办理退款。
第六十七条 旅客要求退票应当在原购票地点或者经承运人同意的其他地点,由原填开客票的承运人或者其授权代理人办理。
旅客要求退票,必须符合原购票地点和退票地点国家的法律及其他有关规定。承运人可以按原收取票款的货币退款,也可按承运人规定的其它货币退款。
第六十八条 因非自愿改变航程造成未按运输合同完成运输而使旅客申请退票,为非自愿退票。
非自愿退票,按下列规定办理:
(一) 客票全部未使用,退还全部已付票款;
(二) 客票已部分使用,从已付票款中扣除已使用航段票款,其余额与从旅行中断地点至目的地点或者下一个中途分程地点并扣除适用的折扣和费用的单程票价相比较,取其高者退还旅客,但所退票款不得超过已付票款的总额。
第六十九条 凡不属于本规则第六十八条范围的退票,为自愿退票。
自愿退票,按下列规定办理:
(一) 客票全部未使用,从已付票款中扣除适用的费用,退还余额;
(二) 客票已部分使用,从已付票款中扣除相当于已使用航段的适用票价的票款和适用的费用,退还余额。
第七十条 旅客遗失客票要求退票,应当在承运人规定的时限内,在该遗失客票未被他人冒用或者冒退前提出,并应当提供承运人认为满意的证明、填写遗失客票退款申请书、声明同意赔偿由此给承运人造成的损失,经承运人同意后方可办理。
旅客遗失客票的退款,按本规则第六十九条的规定办理。

第十章 航空器上的行为

第七十一条 旅客不得在航空器上使用便携式收音机、电子游戏机或者包括无线电操纵的玩具和对讲机在内的发射装置。除了便携式录放机、助听器和心脏起博器以外,未经承运人允许,旅客不得在航空器上使用任何其他电子设备。

第十一章 行政手续

第七十二条 旅客应当出具有关国家的法律、规定所要求的所有出入境、健康和其它证件。承运人对违反法律、规定或者证件不符合要求的旅客,可以拒绝承运。
第七十三条 旅客未遵守有关国家的法律、规定或者未出具所要求的证件而使承运人承担垫付罚金或者负担支出时,旅客应当偿还承运人已付的款额。
第七十四条 旅客被拒绝过境或者入境,承运人应当按政府的命令将旅客运回其出发地点或者其他地点,旅客应当支付适用的票价。用于运送至拒绝入境地点或者遣返地点的客票,承运人不予办理退款。
第七十五条 海关和其他政府官员需要检查旅客的行李,旅客应当到场。旅客不到场而遭受的任何损失,承运人不承担责任。

第十二章 承运人的运输条件、规定等的制定和修改

第七十六条 承运人应当按规定制定和修改其运输条件、运输规定、票价和费用。任何修改不适用于修改前已经开始的运输。

第十三章 附则

第七十七条 本规则自1998年4月1日起施行。1984年10月1日中国民用航空局发布的《中国民航旅客、行李国际运输规则》同时废止。


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成都市人民政府关于印发《成都市征地农转非人员社会保险办法》和《成都市已征地农转非人员社会保险办法》的通知

四川省成都市人民政府


成都市人民政府关于印发《成都市征地农转非人员社会保险办法》和《成都市已征地农转非人员社会保险办法》的通知

成府发[2004]19号

各区(市)县政府,市政府各部门:

《成都市征地农转非人员社会保险办法》和《成都市已征地农转非人员社会保险办法》已经市政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。

认真解决失地农民的社会保障问题,是统筹城乡经济社会发展,推进城乡一体化进程的重要内容,也是贯彻和落实科学发展观的必要要求。各级政府和有关部门一定要站在全局和战略的高度,按照市委、市政府的决策部署,采取措施,加大力度,妥善安置失地农民,切实保护被征地农民的合法权益,解决好因征地而失地无业农民的生产、生活问题,为我市经济社会全面、协调和可持续发展作出积极贡献。

二OO四年三月十五日



附一:

成都市征地农转非人员社会保险办法



第一条 为统筹城乡经济社会发展,推进城市化进程,建立征地农转非人员社会保险,根据有关法律法规规定,结合成都市实际,制定本办法。

第二条 2004年1月1日以后,成都市行政区域内因土地被依法征用并进行非农人口登记的人员,适用本办法。

第三条 征地补偿、安置方案经法批准之日男满60周岁和女满50周岁及其以上年龄的人员,按以下办法执行:

(一) 征地部门一次性为其缴纳一定年限的基本养老保险费和住院医疗保险费。

(二) 从征地部门缴费的次月起,户籍关系在本市五城区和成都高新区的农转非人员,社会保险经办机构按当年本市城镇企业退休人员最低基本养老金标准发给基本养老金;户籍关系在本市其他区(市)县的农转非人员,社会保险经办机构按当年本市城镇企业退休人员最低基本养老金标准的70%发给基本养老金。这类人员今后享受国家规定的基本养老金调整,同时享受城镇职工住院医疗保险待遇。

第四条 征地补偿、安置方案依法批准之日男满50周岁不满60周岁和女满40周岁不满50周岁的人员,按以下办法执行:

(一) 征地部门一次性为其缴纳一定年限的基本养老保险费和基本医疗保险费,同时按每人6000元标准发给一次性就业补助金。

(二) 这类人员领取一次性就业补助金后与用人单位(包括城镇个体工商户)建立劳动关系的,单位和本人应当参加城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险,社会保险费由单位和本人按规定的比例缴纳,缴纳社会保险费期间享受有关社会保险待遇。没有用人单位的,可以按照有关规定参加城镇职工基本养老保险和基本医疗保险,社会保险费由本人缴纳。缴纳基本医疗保险费期间享受城镇职工基本医疗保险待遇。

(三) 这类人员男满60周岁和女满50周岁的次月起,社会保险经办机构按本市城镇职工基本养老保险制度的规定为其计发基本养老金,今后享受国家规定的基本养老金调整。本人累计缴纳基本医疗保险费的年限(包括征地部门为其一次性缴纳基本医疗保险费的年限)满15年及其以上年限的,享受城镇职工基本医疗保险待遇。

第五条 征地补偿、安置方案依法批准之日男满40周岁不满50周岁和女满30周岁不满40周岁的人员,按以下办法执行:

(一) 征地部门一次性为其缴纳一定年限的基本养老保险费和基本医疗保险费,同时按每人8000元标准发给一次性就业补助金。

(二) 这类人员领取一次性就业补助金后与用人单位(包括城镇个体工商户)建立劳动关系的,单位和本人应当参加城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险,社会保险费由单位和本人按规定的比例缴纳。缴纳社会保险费期间享受有关社会保险待遇。没有用人单位的,可以按照有关规定参加城镇职工基本养老保险和基本医疗保险,社会保险费由本人缴纳。缴纳基本医疗保险费期间享受城镇职工基本医疗保险待遇。

(三) 这类人员男满60周岁或女满50周岁且累计缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费的年限(包括征地部门为其一次性缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费的年限)均满15年及其以上年限的,从满龄的次月起,社会保险经办机构按本市城镇职工基本养老保险制度的规定为其计发基本养老金,今后享受国家规定的基本养老金调整。同时享受城镇职工基本医疗保险待遇。

第六条 征地补偿、安置方案依法批准之日男满18周岁不满40周岁的和女满18周岁不满30周岁人员,按以下办法执行:

(一) 征地部门按每人20000元标准发给一次性就业补助金。

(二) 这类人员领取一次性就业补助金后以各种形式实现就业的,应当按照我市城镇职工社会保险制度的规定参加社会保险并缴纳社会保险费,按规定享受社会保险待遇。

第七条 征地补偿、安置方案依法批准之日不满18周岁的人员,按以下办法执行:

(一) 征地部门按每人10000元标准一次性向其法定监护人发给生活补助费。

(二) 这类人员就业后应当按照我市城镇职工社会保险制度的规定参加社会保险并缴纳社会保险费,按规定享受社会保险待遇。

第八条 本办法第三条、第四条、第五条、第六条和第七条规定的人员,不再按《成都市征地补偿安置办法》的规定领取土地补偿费、安置补助费或生活补助费。

第九条 征地农转非人员在本办法执行以前已经参加城镇职工基本养老保险和基本医疗保险的,原有的缴费年限和个人帐户与本办法施行以后的缴费年限和个人帐户累计计算;已经参加本市非城镇户籍从业人员综合社会保险的,按规定转为城镇职工基本养老保险和基本医疗保险,原有的缴费年限和个人帐户与本办法施行以后的缴费年限和个人帐户累计计算。

第十条 本办法第三条规定征地部门缴纳的基本养老保险费和基本医疗保险费,按以下办法执行:

(一) 本市五城区和成都高新区征地部门缴纳的基本养老保险费:征地补偿、安置方案依法批准的当年本市城镇企业退休人员最低基本养老金标准×120个月;缴纳的基本医疗保险费:征地补偿、安置方案依法批准的上一年本市职工平均工资×本市城镇职工住院医疗保险缴费比例×10年。

(二) 本市其他区(市)县征地部门缴纳的基本养老保险费:征地补偿、安置方案依法批准的当年本市城镇企业退休人员最低基本养老金标准×70%×120个月;缴纳的基本医疗保险费:征地补偿、安置方案依法批准的上一年本市职工平均工资×本市城镇职工医疗保险缴费比例×10年。

第十一条 本办法第四条规定征地部门缴纳的基本养老保险费和基本医疗保险费,按以下办法执行:

基本养老保险费:征地补偿、安置方案依法批准的上一年本市职工平均工资×60%×本市城镇个体劳动者基本养老保险缴费比例×15年。

基本医疗保险费:征地补偿、安置方案依法批准的上一年本市职工平均工资×本市城镇职工住院医疗保险缴费比例×10年。

第十二条 本办法第五条规定征地部门缴纳的基本养老保险费和基本医疗保险费,按以下办法执行:

基本养老保险费:征地补偿、安置方案依法批准的上一年本市职工平均工资×60%×本市城镇个体劳动者基本养老保险缴费比例×10年。

基本医疗保险费:征地补偿、安置方案依法批准的上一年本市职工平均工资×本市城镇职工住院医疗保险缴费比例×5年。

第十三条 征地部门按本办法第十条、第十一条和第十二条规定为征地农转非人员一次性缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费,社会保险经办机构分别划入城镇职工基本养老保险基金财政专户和基本医疗保险基金财政专户。

第十四条 市和区(市)县、乡(镇)政府都应建立征地调剂资金,为征地农转非人员参加社会保险给予补偿。具体办法由财政、国土资源、劳动保障等部门制定,报同级政府批准后执行。

第十五条 本办法施行以前,本市行政区域内因国家建设需要,土地已被依法征用并进行非农人口登记,但由于征地部门或征地单位的原因尚未按《成都市征地补偿安置办法》的规定领取土地补偿费、安置补助费或生活补助费的人员,按照本办法的规定执行。

第十六条 本办法规定之外的涉及征地农转非人员的社会保险问题,按照本市城镇职工社会保险制度现行规定执行。

第十七条 本办法施行中的问题,由成都市劳动和社会保障局会同成都市国土资源局负责解释。

第十八条 本办法自发布之日起施行,过去本市制定的行政规章及文件的有关规定,与本办法不一致的,以本办法为准。









附二:



成都市已征地农转非人员社会保险办法



第一条 为妥善解决已征地农转非人员的社会保险问题,根据有关法律法规规定,制定本办法。

第二条 1991年至2003年期间成都市行政区域内土地被依法征用后,已按照征地政策进行了非农人口登记的人员,适用本办法。

第三条 本办法施行之日,男满60周岁及其以上年龄和女满50周岁及其以上年龄的已征地农转非人员,本人可自愿在2004年9月30日以前按以下规定办理社会保险:

(一) 户籍关系在本市锦江区、青羊区、成华区、金牛区、武侯区和成都高新区(统称一类区域,下同)的农转非人员,按以下标准一次性向社会保险经办机构缴纳社会保险费:1991年1月至1993年12月期间征地安置的人员每人7000元;1994年1月至1998年12月期间征地安置的人每人10000元;1999年1月至2003年12月期间征地安置的人员每人13000元。

(二) 户籍关系在本市青白江区、龙泉驿区、新都区、温江区、都江堰市、彭州市、崇州市、邛崃市、郫县、双流县、新津县、金堂县、蒲江县、大邑县(统称二类区域,下同)的农转非人员,按以下标准一次性向社会保险经办机构缴纳社会保险费:1991年至1993年征地安置的人员每人4900元;1994年至1998年征地安置的人员每人7000元;1999年至2003年征地安置的人员每人9100元。

这类人员缴纳社会保险费的同时,政府给予每人一定金额的社会保险补贴。个人缴费和政府补贴资金,由区(市)县社会保险经办机构实行专户管理,单独核算,专款专用,封闭运行。出现缺口时,由区(市)县人民政府解决。

从2004年10月起,社会保险经办机构按以下标准向这类人员按月发给基本养老金。其中,一类区域人员每人每月300元,二类区域人员每人每月210元,今后享受国家规定的基本养老金调整,同时享受城镇职工住院医疗保险待遇。

第四条 本办法施行之日,男满50周岁不满60周岁和女满40周岁不满50周岁的已征地农转非人员,本人可自愿在2004年9月30日以前按以下规定办理社会保险:

(一) 本人按以下标准一次性向社会保险经办机构缴纳社会保险费:1991年1月至1993年12月期间征地安置的人员每人3697元;1994年1月至1998年12月期间征地安置的人员每人5282元;1999年1月至2003年12月期间征地安置的人员每人6866元。

(二) 这类人员缴纳社会保险费的同时,政府给予每人一定金额的社会保险补贴。社会保险经办机构应按照社会保险基金管理的规定,将个人缴费和政府补贴资金纳入社会保险基金财政专户管理。

(三) 这类人员一次性缴纳社会保险费后,社会保险经办机构按照城镇职工社会保险制度的规定为其计算10年的基本养老保险和基本医疗保险缴费年限,建立基本养老保险个人帐户。

(四) 这类人员一次性缴纳社会保险费后,应当按照我市城镇职工社会保险制度的规定继续缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费。在各类用人单位就业的,用人单位和个人按照城镇职工社会保险制度的规定共同缴纳社会保险费。

(五) 这类人员男满60周岁和女满50周岁,且累计缴纳社会保险费满15年及其以上年限(含一次性缴费年限)的,按我市城镇职工社会保险制度的规定享受基本养老保险和基本医疗保险待遇。

第五条 本办法施行前,用人单位已经为本办法第四条规定的人员建立了基本养老保险和基本医疗保险关系,且用人单位和本人已经共同缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费,不再按本办法第四条的规定一次性缴费。但本办法施行时,缴费年限不足10年的,可以由本人补缴至缴费年限满10年。

第六条 本办法施行之日,男满40周岁不满50周岁和女满30周岁不满40周岁的已征地农转非人员,本人可自愿在2004年9月30日以前按以下规定办理社会保险:

(一) 本人按以下标准一次性向社会保险经办机构缴纳社会保险费:1991年1月至1993年12月期间征地安置的人员每人1848元;1994年1月至1998年12月期间征地安置的人员每人2641元;1999年1月至2003年12月期间征地安置的人员每人3433元。

(二) 这类人员缴纳社会保险费的同时,政府给予每人一定金额的社会保险补贴。社会保险经办机构应按照社会保险基金管理的规定,将个人缴费和政府补贴资金纳入社会保险基金财政专户管理。

(三) 这类人员一次性缴纳社会保险费后,社会保险经办机构按照城镇职工社会保险制度的规定为其计算5年的基本养老保险和基本医疗保险缴费年限,建立基本养老保险个人帐户。

(四) 这类人员一次性缴纳社会保险费后,应当按照我市城镇职工社会保险制度的规定继续缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费。在各类用人单位就业的,用人单位和个人按照城镇职工社会保险制度的规定共同缴纳社会保险费。

(五) 这类人员男满60周岁和女满50周岁,且累计缴纳社会保险费满15年及其以上年限(含一次性缴费年限)的,按我市城镇职工社会保险制度的规定享受基本养老保险和基本医疗保险待遇。

第七条 本办法施行前,用人单位已经为本办法第六条规定的人员建立了基本养老保险和基本医疗保险关系,且用人单位和本人已经共同缴纳了基本养老保险费和基本医疗保险费的,不再按本办法第六条的规定一次性缴费。但本办法施行时,缴费年限不足5年的,可以由本人补缴至缴费年限满5年。

第八条 本办法施行之日,男不满40周岁和女不满30周岁的已征地农转非人员,符合参加社会保险条件时,应当按照我市城镇职工社会保险制度的规定参加社会保险并缴纳社会保险费,按规定享受社会保险待遇。

第九条 本办法第三条、第四条和第六条规定的人员应当在规定时间内,向本人户籍所在地的区(市)县社会保险经办机构申请建立本人的社会保险关系,并按照本办法规定的金额一次性足额缴纳社会保险费。逾期未提出申请的,社会保险经办机构不予受理。

第十条 区(市)县社会保险经办机构应当依据当地国土资源部门提供的已征地农转非人员安置名单及其相关资料,按照本办法的规定,为已征地农转非人员办理参保手续并建立社会保险关系。

第十一条 政府给予社会保险基金补贴资金的具体办法,由市国土资源局、市劳动和社会保障局、市财政局研究制定,报市人民政府批准后执行。

第十二条 本办法规定之外的涉及已征地农转非人员社会保险关系问题,按照我市城镇职工社会保险制度的现行规定执行。

第十三条 本办法施行中的问题,由成都市劳动和社会保障局会同成都市国土资源局、成都市财政局负责解释。

第十四条 本办法自发布之日起施行。

社会性监管模式:中国食品安全监管模式研究

李长健 * 张锋**


(本文发表于《广西大学学报(哲社版)》2006年第五期)

作者简介:李长健,男,湖南湘西人,华中农业大学文法学院教授,法学系主任,经济法学硕士生导师,武汉大学法学院法学博士生,湖北省法经济学研究会副会长,武汉市经济法研究会副会长,主要从事经济法学、国际经济法和“三农”法律问题研究。 张 锋,男,安徽涡阳人,华中农业大学文法学院。

摘 要:社会契约论的发展形成二元架构到三元架构的理论基础,对食品安全监管这一公共产品或准公共产品供给引入竞争机制,运用交易成本、监管成本、执行成本、诉讼成本、信息成本、制度均衡成本等经济参数,分析了政府主导型监管、市场基础型监管和社会中间层主体监管的效益。并在整合现有社会监管资源的基础上,我们提出了构建社会性监管模式的路径选择。
关键词:食品安全监管 动态社会契约论 社会性监管模式 模式整合 利益机制

Sociality supervising mode: Research on the development of Chinese food security supervising mode

Abtract:The development of social contract theory has formed a theoretics foundation of duality-frame into ternary-frame, and introduce competition mechanism into food security supervising, a commonable production ( or say a grant commonable production) . We exert some economic parameter as trade cost, supervising cose, executive cost, lawsuit cost, information cost and systematical equilibrium cost, anlyzed the benefits from government-dominanting supervision, market-base supervision and society mesosphere-principal supervision, and indicated a route selection of building up a sociality supervising mode on the base of conforming social supervisal resource in existence.

Key word: Food security supervision; Society contract theory; Social supervising mode; Mode conformity; Interest mechanism


食品安全是人类生存和发展的基础,它关系到每个食品消费者的切身利益、国家的安全和社会的稳定。传统理论认为,政府监管是食品安全监管的主导力量,随着社会情势的变迁,社会关系的复杂化和分割化,政府职能体现出需求膨胀和管制约束的双重特征,单一的政府监管不能单独实现食品安全监管的职能。食品安全监管领域出现分散化的权力架构和多元化的主体结构,市场主体和社会中间层主体参与到食品安全监管中来,形成政府主体、市场主体、社会中间层主体共同监管的局面。我们应该整合现有的食品安全监管模式、资源、力量,建构多元、动态、平衡的社会性监管模式来实现对食品安全的有效监管。
一、 社会契约理论发展——二元社会结构到三元社会结构的形成
传统的社会契约论构建了“政治国家——市民社会”的两元架构,随着社会的经济、政治、文化发展变化,两元架构下出现了“市场失灵”和“政府失灵”的现象,于是社会对社会结构提出了新的需求,动态的社会契约论也就应运而生。动态社会契约论包括两层内涵:一方面,人们将部分权力让渡给某个主权者——即政府(国家)。由于社会情形的变迁,又将部分权力让渡给一些社会中间层组织;政府为了保障人们的安全、自由、正义、公平、秩序、效率,也将一些人们让渡的权力,让渡给社会中间层组织。另一方面,社会中间层——社团既是其成员缔结契约的结果,又是人们与政府缔结契约的结果,因此在其社会与契约的双重关系中,根据社会地位(角色)即身份不同,分别施加不同的影响,即保持人们交易过程中的“校正公平”。动态的社会契约论以新自然法思想与社会连带主义思想为底蕴,弥补了社会契约论的不足与契约自由的流弊,构建了从政府、个人的二元社会主体结构到政府、社会中间层组织、个人三元社会主体结构,并且形成了三元互动结构下权利形态:第一,以人们手中掌握的不断缔约能力——即宪法上规定的结社权,不断对政府(国家)施加压力,迫使各国政府不断改善,满足社会公共需求;第二,使公共利益的单一代表制(政府)转化为公共利益的多个代表制(政府、社团、个人),形成公共利益代表者的有效竞争机制;第三,社会中间层主体藉此取得合法权利,能够增强其成员收集信息的能力,强化其判断力。[1]社会动态理论的确立,从自然法、契约论的角度论证了公共产品供给主体多元化的合法性和合理性,是政府主体监管、社会中间层主体监管、市场主体监管进行合理的产权配置的理论基础。食品安全监管作为公共产品或准公共产品,它的供给主体可以是政府主体,也可以是社会中间层主体和市场主体,使它们在三元互动格局进行有效的竞争,并形成以政府监管为主导、以市场监管为基础、以社会中间层监管为主体的社会性监管模式。
二、监管模式的变迁——中国食品安全社会性监管中各主体监管的效益分析
由于我国长期形成“大政府”和“小社会”的社会结构,政府权力渗透到社会的各个角落,公民社会的力量非常薄弱且缺乏公民结社的传统。改革开放之后引入市场机制,但在政府主导下市场经济改革中没有形成完善的市场经济,我国是不完善的政府和不完善的市场的混合。所以,我国食品安全监管主体的顺序是政府监管主体、市场监管主体和社会中间层主体,但是食品安全监管处于监管主体分散化的和监管资源的浪费化,虽然政府主体、市场主体和社会中间层主体都参与对食品安全进行监管,它们都是社会性监管模式中的主体,但并没有实现监管资源的有效整合和监管主体的多元协调互动。
(一)政府监管:社会性监管模式中主导型监管效益分析
国家食品安全是人类生存和发展的基础,它关系到一个国家食品企业之间的良性竞争、行业的健康发展,关系到食品企业在国际市场上的地位和竞争力,最重要的是它关系到每个食品消费者的切身利益、社会的稳定和社会公共利益。试想一个国家连公民的食品安全都不能保障,那么它的职能如何实现?它又怎能代表公民的利益、实现社会公整体利益可持续化呢?食品安全这一公共领域,政府作为社会公共利益的主要代表者,政府公权力是必须涉入的,运用政府公权力对食品安全监管,在立法、执法、法律救济、法律监督具有天然的成本优势。食品安全监管立法权、执法权、司法权是一种纯粹的公共产品,根据新制度经济学的理论,它的资产专有性程度高,提供替代产品的成本代价高昂,并且很难获得法律上的权威性。食品安全监管关系到国计民生、政府职能的实现、社会的稳定,若由市场主体或社会中间层主体在食品安全监管立法、执法、司法的供给,它的经济成本、社会成本是巨大的,不能发挥政府权力在这一领域的规模成本优势、政府公信力优势,并且一旦失控,可能造成社会巨大的损失。
政府对食品安全进行监管,需要巨大的运行成本。第一,政府在某种程度上是经济人,也是有限理性的,也要追求自己利益的最大化,在制定、运行相关的食品安全监管制度时,也要考虑成本收益,它可能会为了政府利益而忽视个体利益、社会公共利益,甚至直接损害个体利益、社会公共利益。由于政府的行政官僚组织庞大,缺乏有效的绩效考核机制,政府官员可能在理性经济人的支配下,导致政府权力异化,出现权力设租、寻租现象,使公共产品的供给违背初始目标;第二,政府对食品安全监管的单一供给模式,使公众对供给的公共产品缺少可选择性,政府在没有任何竞争压力的情况下,可能致使行政效率的低下,行政管理成本增加;由于政府行政权力的单方性、强制性、刚性, 导致行政监管行为的不易接受性,受监管主体可能会对监管行为不服,导致监管行为的执行困难,增加行政的执行成本,也会引起不必要的争端,增加解决纠纷的成本,使我国原本有限的司法资源更加紧张,社会的诉讼成本增加;第三,政府若既作为食品安全监管的供给者,又同时履行监管者的角色,在没有相应的竞争机制的压力下,在监管成本的约束下,政府缺乏食品监管制度供给的创新动力,导致制度供给与制度需求之间失衡。在新制度经济学看来,在制度不均衡的情况下,产权难以界定清楚,社会资源会产生巨大的浪费,增加整个社会的交易成本;[2]第四,政府食品安全监管的技术性、专业性有限,而受监管主体在技术上往往拥有信息成本优势,政府要想对受监管主体有效监管,必须在相关的技术、专业、行业投入巨大的人力、财力、物力、精力,直接增加了政府食品安全监管的运行成本。
(二)社会中间层监管:社会性监管模式中主体型监管效益分析
社会中间层组织是指,以供给准公共产品为主要取向,不以盈利为主要目标,不具有强制性,实行自愿和自治式运作,独立于政府主体和私人主体之外的组织机构。它具有以下特征:第一,准公共性,它的设立是为了实现和维护以社会整体利益优化,主要供给准公共产品,不以供给私人产品为主要取向,不以盈利为主要目的,它面向市场但不屈从于市场、超脱于市场但不能超越于市场;第二,非强制性,即完全不能(或主要不能)像政府部门那样借助于政府机器的强制力量来开展活动,也就是说,它应当主要靠自愿和自治的方式来运作;第三,独立性,即它在法律地位上是不能是政府的附属物,在人员任免上不能是政府编制,在业务活动上不能是政府命令或包办,以保证它的管理规范、公平、公正,平衡协调政府和私人之间的关系;第四,专业性,食品的安全信息具有较高的技术性、专业性,而且受监管者总是具有信息成本优势,这就需要社会中间层主体具有专业性,能在相关的专业、行业、领域提供专业的服务,平衡各主体信息不对称之间的矛盾。[3]
社会中间层主体所具有的特征,使它在供给(准)公共产品时更具有效率性、公正性、适应性、可接受性、专业性、独立性,降低具体食品安全监管的成本。第一,降低执行成本,社会中间层组织具有独立性、民间性、专业性,它作出的行为相对专业、权威、可接受性,使受监管主体乐意接受具体的管理、处理行为,减少食品安全监管的执行成本,同时监管的可接受性,降低了食品安全纠纷出现的概率,节约了司法资源,降低了诉讼成本;第二,降低了交易成本,社会中间层主体的专业性、独立性、增强了受监管主体之间的信任、消费者对食品生产企业的信任,大大降低了市场主体信息收集的成本、谈判成本、签订契约的成本。社会中间层主体的专业性,使他们在制定一些监管标准、检测的手段时更加科学具体,可以更好的实现对受监管主体的监管,减少受监管主体的机会主义倾向,减少消费者和其他企业的额外成本;第三,降低监管制度均衡成本,制度的每次均衡都是在很多次制度博弈的结果,社会中间层组织构建了政治政府和市民社会之间的桥梁,使有效的信息在政治国家和市民社会之间顺利传递,减少制度需求和制度供给平衡的周期与频率,降低了制度均衡的成本;[4]第四,社会中间层主体的有效监管,减少政府监管的成本,减少食品安全事故发生的概率,直接降低社会运行成本。当然,社会中间层主体的存在也需要运行成本,也有自己的利益追求,也可能会出现一些异化和寻租。目前对转基因产品的推广,很多中间层主体受利益驱动都提倡推广,但转基因食品安全性没有得到科学的认定,一旦发生事故,后果损失难以计算,所以政府也要对社会中间层主体进行必要的监管,增加政府对中间层主体监管的成本。但社会中间层主体在日常具体的监管中,在技术性强、专业性强的领域有较大的监管成本优势,并且政府相对容易对社会中间层主体进行有效监管,监管的社会边际收益大于社会边际成本。
(三)市场监管:社会性监管模式中基础监管效益分析
市场活动主体包括食品企业的投资者、生产者、经营者、消费者等,他们都是食品安全监管的市场主体,但是消费者与食品安全利益关系最大,其他市场主体在一定的程度上本身也是消费者,所以在这里我们主要讨论消费者监管的成本收益问题。根据我国消费者权益保护法的规定,消费者有以下权利:(1)追求安全的权利;(2)知情权;(3)选择权;(4)公平交易权;(5)依法求偿权;(6)监督批评权。这些法定权利为消费者对受监管主体的监管提供合法、合理的依据。食品安全关系到每个消费者的切身利益,他们对食品安全监管的动力最强,呼声最大,他们通过各种渠道对相关主体施加压力,通过公民的投票权、结社权推动国家、社会中间层的监管;食品消费者代表的利益主体最广泛,利害关系最明确,他们可以通过消费者购买指数对受监管主体的经济利益进行影响,使受监管主体认识到食品安全关系到自身的经济利益、利润;同时食品消费者通过诉讼等法律方式实现对受监管主体的监督,加大受监管主体的机会主义行为的成本,使他们在巨大的成本压力下规范运作;最后,食品消费者的直接监督行为,在一定程度上制约了受监管主体的机会行为,也在另一方面节约了政府、社会中间层主体的监管成本。
对于食品消费者来说,食品供给者具有明显的信息成本优势,他们之间存在严重的信息不对称,食品消费者获得食品安全信息的成本高昂,不可能在购买食品时收集所有相关的食品安全信息;另外食品安全信息具有专业性、技术性特点,普通的消费者也不具有收集、分析、判断的能力,并且信息收集、分析、处理的成本巨大;还有食品安全隐患需要较长的时间才能发现,如果这也需要消费者自我鉴别,也不具有可操作性,而且成本高昂;普通消费者提起食品安全诉讼,因为信息的不对称,食品安全的举证需要较强的专业性,所以在举证方面比较困难,这也增加了消费者的诉讼成本;还有食品安全关系重大,一旦发生事故,它的社会危害后果不堪设想,比如“公地悲剧”的出现,这些证明了消费者个体食品安全监管的社会成本巨大,不具有可操作性,不利于保障消费者的基本权利。
三、监管模式的发展——中国食品安全社会性监管模式整合的路径选择
食品安全社会性监管模式是一种整合政府资源、社会资源、个人资源的综合性监管模式,它是以政府监管为主导,以社会中间层监管为主体,以市场监管为基础,合理配置食品安全监管的权力,实现制度供给和需求的相对均衡,以降低社会监管成本,实现社会福利最大化、可持续性化的一种监管模式,它具有动态性、多元性和平衡性的特点。

(一)建规范促监管:加强政府主体食品安全监管的制度保障
我们要实现食品安全的长期有效监管,必须建立相应的法律制度保障。第一,对政府食品安全监管体制进行改革。我国的食品监管部门主要有农业部、卫生部、国家质量监督检疫总局、国家工商总局、国家食品药品监督管理局,实施“一个监管环节有一个监管部门”的原则,采取“分段监管为主”,“品种监管为辅”的方式,导致监管的效率低下、可操作性不强和协调性差。我们可以实施“在宏观上各行政主体统分结合,在中观上以分为主,在微观上以统为主”的监管体制。在宏观上建立食品药品监管委员会指导、协调、调度各具体部门的工作,在中观上加强省级和地区级食品监管机关的分段管理,在微观上强化县级监管机关的集中执法。[6]第二,强化食品企业的市场准入标准。建立严格的食品企业市场准入制度,从源头上制止不安全食品进入市场,是食品安全防护网的首要防线。我国法律应该明确食品经营企业具备的卫生条件和检测手段,对食品企业的立项、安全状况进行实质性审查,增加对食品企业的投资者和管理者强制性的培训和实质性的、不流于形式的考核,强化企业的社会责任。第三,整合我国食品安全相关的法律体系。我国目前对食品安全监管的主要法律法规有《食品卫生法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》等,这些法律存在交叉、重叠、矛盾、空白,对同一食品违法行为,法律又不同的规定,有些规定甚至是矛盾的。如关于食品的安全标准,《食品卫生法》和《产品质量法》的规定相冲突,存在技术标准的不统一。但对有些违法行为,却出现法律的空白,如关于农产品质量安全的检验、检测、检疫,就没有相应的法律去规范,食品安全监管者的监管行为“无法可依”,导致不必要的纠纷增加,诉讼成本增加,政府司法资源浪费。所以在整合现有的食品安全相关的法律资源体系的同时,加快制定《食品安全法》和《农产品质量安全法》,力求食品安全的技术要求标准化和统一化,与从源头上对食品安全进行监管。第四,加大受监管主体的违法责任后果。食品企业是有限理性的,具有经济人思维,也具有机会主义倾向,他们在进行食品的供给时,拥有较大的信息成本优势,如果对违法后果的预期成本低于违法收益,他们它会尽一切努力实现自我利益最大化,不惜损人利己,公然违背政府法律,甚至损害社会整体利益。所以必须加大它的违法责任后果,不能仅仅停留在罚款层次、行政处罚层次,而要给予相关责任人刑事处罚,能力处罚——禁止它从事食品生产的资格,对违法企业的商誉给予降级惩罚,增加食品企业的违法成本,使它在巨大经济、法律、社会成本的压力下克制机会主义行为。
(二)建结构促体系:健全社会中间层食品安全监管的组织结构
食品社会中间层组织包括食品安全标准的机构、食品安全的检测机构、食品安全的风险评估机构、食品安全信用评估机构、食品安全的信息收集、分析、披露机构,它是一个体系完整、结构和谐的组织架构体,这样才能实现社会中间层主体的相对独立、分工合作、相互配合,共同实现对食品安全的监管。第一,提高社会中间层主体的法律地位。目前我国社会中间层主体的数量有限,不能满足市场经济发展的需求,并且我国社会中间层主体的法律地位不高,没有完全独立的法律地位,在人事、业务、财务上受行政机关很大的限制。而随着经济的发展,社会中间层的监管将成为食品安全监管的主体,所以要大力发展社会中间层主体,赋予其独立的法律地位和法律人格,使他们能独立得做出行为,政府也要把具体的食品安全管理权限回归社会中间层主体,使他们拥有准公共权力,保障它们的独立性、权威性、公正性;同时也对社会中间层组织的成立资格做出明确的规定,保证它的专业性。第二,建立体系完整的社会中间层组织。社会中间层组织是监管食品安全的主体,要实现监管主体的功能,必须建立完整的组织体系,即建立制定食品安全标准的机构、食品安全的检测机构、食品安全的风险评估机构、食品安全信用评估机构、食品安全的信息收集、分析、披露机构,各机构分工合作,相互独立,相互配合,共同实现对食品安全的社会性监管。第三,建立社会性监管网络,社会性监管本质是整合社会资源,利用整个社会的力量来实现监管目标,即调动政府立法、执法、司法监管、社会中间层具体业务管理、媒体舆论监督、个人的监督起诉等,并利用网络平台,及时通报、发布食品安全的信息,并且实现在各监管主体之间信息共享,降低公众收集食品安全信息的成本。第四,建立社会中间层主体的监督机制。由于我国的文化传统和社会现实,第三种力量常常出现“先天不足”和“后天失调”的现象,可能被一些食品利益集团“捕获”或者沦为政府的“附属机构”,丧失它应有的公正性、公益性和独立性,所以我们要建立对社会中间层组织的监管约束机制。首先,强化社会中间层组织的自律机制。社会中间层组织往往是食品企业自己组成的,用它们自己的章程和制度实现自我约束、自我服务、自我管理;其次,加强社会中间层的互律机制。同行互律是由社会中间层组织共同遵守的道德标准和行为规范的方式,行业组织有权要求每个会员组织必须遵守,并对违规者进行处罚,严重开除其会员资格。并通过行业的认证制度来评定社会中间层组织的专业资格和能力,提高社会中间层的监管能力和水平;最后,实施外部监督机制。外部监督机制主要包括政府的监督、大众媒体的舆论监督、社会专门组织的监督和公众的监督。对社会中间层组织的负责人给予相应的监督约束,使他们在外部压力下避免机会主义行为和道德风险的出现。
(三)建机制促保障:建立消费者食品安全监管的长效利益机制
食品安全的消费者监管,关键要建立相应的利益机制,既要有促使消费者监管的利益驱动机制,也要有实现消费者监管的利益保障机制。第一,确保消费者个人的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权等。无论是政府主体的监管,还是第三部门的监管,都是由具体的个人来操作,而每个具体的个人都将扮演消费者的角色,最终落实到每个消费者的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权,也就客观上推动政府主体监管和第三部门主体的监管的实施;另外,消费者个人利益受到侵害,也最有动力对政府和第三部门施加压力,比如,向消费者协会投诉或者向人民法院起诉,来促使他们履行监管义务,实现对食品安全的依法监管。第二,建立消费者监管的利益驱动机制。消费者也是经济人,是市场中的弱势群体,在维护自己的权利时也要考虑成本收益,尤其是对抗实力强大的企业,所以政府要建立利益驱动机制,用利益来引导消费者的行为,提高消费者监管的动力。[5]政府尽量提供充分的食品安全信息,以克服信息不对称,促使消费者有能力进行更有的效的监管。减轻消费者在食品安全诉讼中的举证责任,延长起诉时效,提高受监管主体对消费者的民事赔偿标准,使消费者愿意起诉维护自己的权利。同时,政府要加大宣传,正确引导消费者健康消费,减少消费者的道德风险和逆向选择的概率。第三,建立消费者的利益保障机制。无论法律上规定的消费者权利,还是建立相应的利益驱动机制,其目的都是最终实现消费者的利益、保障消费者的利益。所以我们要建立相应的利益保障机制,建立食品行业相应的社会保险、企业赔偿和国家救助等制度,使消费者的利益能够得到制度的保障,实现消费者对食品安全的持续性监管。

参考文献:
[1]郑少华.动态社会契约论:一种经济法的社会理论之解说[A].王全兴.经济法论丛[C]. 北京:中国检察出版社,2004.
[2]盛洪.现代制度经济学(下)[M].北京:北京大学出版社,2003.
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[4]张乃根.经济学——经济学视野里的法律现象[M].中国政法大学出版社,2003.
[5]钱弘道.经济分析法学[M]法律出版社,2003.
[6]李长健,江晓华,王悦.我国食品安全监管的困境及对策——基于经济法与行政法双重角度的思考[J].法治论丛,2006(2).