洛阳市人民政府办公室关于印发洛阳市农村五保供养服务机构管理暂行办法的通知
河南省洛阳市人民政府办公室
洛阳市人民政府办公室关于印发洛阳市农村五保供养服务机构管理暂行办法的通知
洛政办〔2011〕5号
各县（市、区）人民政府，市人民政府有关部门，洛阳高新技术产业开发区管委会，洛阳新区管委会办公室，各有关单位：
《洛阳市农村五保供养服务机构管理暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
洛阳市人民政府办公室
二〇一一年一月十七日
洛阳市农村五保供养服务机构管理
暂 行 办 法
第一章 总则
第一条 为规范全市农村五保供养服务机构的建设、管理和服务，促进农村五保供养事业的健康发展，根据《农村五保供养工作条例》（国务院令第456号）、《河南省实施〈农村五保供养工作条例〉办法》（河南省人民政府令第111号）和《河南省人民政府办公厅关于印发河南省农村五保供养服务机构管理暂行办法的通知》（豫政办〔2010〕86号）及上级有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称农村五保供养服务机构，是指县级政府民政部门和乡镇人民政府（街道办事处）（以下简称乡镇）举办的主要为农村五保对象提供服务的敬老院等公共服务机构。
第三条 农村五保供养服务机构的创办、解散应当经县级政府民政部门批准，报上级民政部门备案，并依照国家有关规定办理登记手续。符合条件的五保供养服务机构，要依据《事业单位登记管理暂行条例》（国务院令第411号）办理事业单位法人登记。
第四条 农村五保供养服务机构名称原则上由县（市、区）名＋乡（镇、街道）名＋“农村五保供养服务中心（敬老院）”组成。
第五条 各县（市、区）政府应把农村五保供养服务机构建设纳入当地经济社会发展规划，加强对农村五保供养服务机构建设和管理工作的领导。鼓励企事业单位、社会团体、个人兴办和资助农村五保供养服务机构。
第六条 农村五保供养服务机构所需的五保对象供养资金（除上级安排外）和运行管理经费由县级人民政府在其年度财政预算中安排。县（市、区）、乡镇人民政府和村级集体组织应扶持农村五保供养服务机构通过自办、联办或租赁承包等多种形式开展力所能及的生产经营和服务活动，鼓励其创办经济实体，发展农工副业和第三产业增加收入。农村五保供养服务机构通过开展农副业生产、拓展服务范围、接受社会捐赠等方式所获得的资金收入归供养服务机构所有，用于改善供养人员的生活条件和扩大再生产。
民办非企业单位性质的农村五保供养服务机构所需经费由举办单位和个人解决；有条件的地方，政府财政也应给予适当扶持。
第七条 市民政部门指导全市农村五保供养服务机构的管理工作。县级政府负责本行政区域内农村五保供养服务机构的管理工作。县级政府民政部门负责本行政区域内农村五保供养服务机构的审批、监督、指导工作。财政部门应加大投入，支持农村五保供养服务机构的建设、管理和发展，按时足额拨付农村五保供养对象供养资金、专项救助资金和管理工作经费，并加强资金使用的监督管理；审计、监察等部门应依法对农村五保供养服务机构的资金管理使用情况进行审计、监察。
第八条 乡镇长（街道办事处主任）是农村五保供养第一责任人。乡镇政府负责本行政区域内农村五保供养服务机构的建设、管理和服务工作。乡镇要建立健全以农村五保供养服务机构为依托的农村五保供养服务网络，定期走访分散供养的五保供养对象，及时帮助解决他们日常生活中的实际困难。
第九条 农村五保供养服务机构的土地、房屋、设备、经济实体和其他财产依法归农村五保供养服务机构管理和使用，任何单位和个人不得侵占。集中供养五保对象所需供养资金和管理经费，由县级人民政府财政部门（或民政部门）直接拨付到五保供养服务机构账户。乡镇人民政府和其他组织与个人为农村五保供养服务机构提供的供养、管理资金，也应直接进入农村五保供养服务机构的专门账户。
第二章 规划与建设
第十条 农村五保供养服务机构的规划和建设应遵循因地制宜、合理布局、科学规划、着眼长远和节约、舒适、方便的原则，符合《老年人建筑设计规范》等法规文件的规定及建设标准，对农村五保供养服务机构建设要进行科学规划，原则上每个乡镇要建设规模适度、能满足当地实际需要的供养服务机构。也可以根据当地实际，由县级人民政府举办服务全县或部分乡镇的中心敬老院。
第十一条 农村五保供养服务机构选址时原则上应临近乡镇人民政府驻地或集中居住区，靠近医疗卫生、商业服务等公共服务设施，交通便利，环境安全、卫生、无污染。应充分利用现有的国有、集体闲置资产，改建、扩建和新建农村五保供养服务设施，降低成本，避免浪费。
第十二条 农村五保供养服务机构应当根据老年人生活的特点，合理划分生活、生产及娱乐康复等区域，有供养对象必需的居住用房和辅助用房。应符合以下要求：
（一）应在醒目位置悬挂标识。
（二）居室内使用面积一般不低于18平方米，每床位使用面积不宜少于7平方米；居室应具备良好朝向、天然采光和自然通风等条件，室外宜有开阔视野和优美环境；居室内应配备供暖和降温设备，并配备床、桌、椅、柜、被褥等生活必需品。
（三）辅助用房应设置办公室、厨房、餐厅、储藏室、活动室、浴室和卫生间等，有条件的可以设置用于康体保健、文体娱乐等方面的功能室。
（四）厨房、餐厅应分设，卫生整洁。厨房应配备餐具消毒和食品保障等必要设备，有条件的应配备整套厨房专用设备；餐厅应配备桌椅、洗刷池、消毒柜、空调、换气扇等设施。
（五）公共卫生间设置，平房应根据需要合理设置卫生间数量和使用面积，楼房每层应至少设置一处；室外卫生间距居室不应超过50米，并有硬化路面相连；有条件的地方应在居室内设置卫生间；卫生间宜选用卫生洁具并配置坐便器。
（六）活动室应配备文体娱乐设施，室外活动场所应设置合理，有条件的应配备适合老年人使用的健身器材。
（七）医务室配备专职或兼职医护人员及必要的医疗器械和常规药品，有条件的应配备必要的康复设施。
第三章 服务对象与财产
第十三条 农村五保供养服务机构以供养和服务农村五保对象为主。有条件的农村五保供养服务机构可向社会开放，为社会老人提供代养服务。农村五保供养服务机构不得接收精神病患者和传染病人。
第十四条 符合条件的农村五保对象，入院自愿，出院自由。农村五保对象入住农村五保供养服务机构，可由本人提出申请，也可由村民委员会代为申请，经乡镇人民政府审核，报县级人民政府民政部门审批。任何单位和个人不得向申请入住的农村五保对象收取任何费用。
农村五保供养服务机构要维护农村五保供养对象财产权益，尊重农村五保供养对象合法使用、处理个人财产的自由。集中供养的五保对象死亡后，遗产按入院协议处理。未成年的五保对象年满16周岁后，按规定停止五保供养待遇，其个人财产如由指定监护人代管的，应及时归还本人。
第十五条 农村五保供养服务机构、村民委员会和供养对象本人（或指定监护人）三方签订供养服务协议。协议应包括农村五保供养服务机构、村民委员会和五保对象（或指定监护人）的权利、责任和义务及五保供养对象财产处置、殡葬安置等内容。
第四章 制度与管理
第十六条 农村五保供养服务机构应确定管理目标，建立健全请销假、值班、环境卫生、财务管理、档案管理、安全保卫等各项内部管理制度，实行岗位责任制，明确岗位目标、工作要求和工作流程，工作人员挂牌上岗服务。
第十七条 农村五保供养服务机构实行主任（院长）负责制。主任（院长）主要职责是:
（一）贯彻执行国家有关农村五保供养和农村五保供养服务机构工作法规和政策；
（二）组织制定本机构总体发展规划和各项管理制度；
（三）组织开展农副业生产，不断提高供养人员的生活水平；
（四）实行目标管理，建立岗位责任制，督促工作人员履行职责，维护供养人员的合法权益；抓好安全工作，严防事故发生；
（五）自觉接受乡镇党委、政府的管理和社会监督。
第十八条 农村五保供养服务机构应设立管理委员会，实行民主管理，各类供养人员享有参与农村五保供养服务机构管理的权利。管理委员会成员必须经农村五保供养服务机构全体人员民主选举产生，管理委员会成员中供养人员所占比例不得少于二分之一。其职责是：
（一）研究、审议、制定农村五保供养服务机构的各项规章制度等；
（二）审议决定农村五保供养服务机构的重要事项，讨论、审核并监督财务、重大维修和基建项目开支，审核供养服务对象的供养水平是否达到供养标准要求；
（三）对农村五保供养服务机构领导、工作人员的工作进行监督，并参与对机构领导和工作人员工作业绩的民主测评；
（四）组织供养服务对象开展自我服务和自我管理，调解供养服务对象矛盾，开展经常性文化娱乐和康复健身活动，活跃供养服务对象的文化生活。
第十九条 农村五保供养服务机构应适时向供养人员发放衣、帽、鞋、被、褥等生活用品，及时换洗床单、被罩、蚊帐、衣物。供养人员应定期洗澡、理发，保持卫生洁净，做到仪表整洁。农村五保供养服务机构可根据供养人员身体状况，鼓励其参加力所能及的生产劳动和经营活动，并根据生产和经营效益给予适当报酬。每年应按本辖区年集中供养标准的5%-10%向集中供养人员发放零用钱。供养人员去世后，农村五保供养服务机构应按照有关规定妥善料理后事。
第二十条 农村五保供养服务机构室外环境要因地制宜、统筹规划，搞好环境综合整治、绿化美化，保持院容院貌整洁美观。生产区可视具体情况设置在院内或院外，但不得影响供养服务对象日常生活。室内环境要保持整洁、卫生，卫生间无异味。生活区应平坦宽敞，干净整洁，无垃圾、无蚊蝇。
第二十一条 农村五保供养服务机构应设立医务保健室，建立供养人员健康档案，定期为供养人员和工作人员检查身体。供养人员生病时，应及时治疗，并安排人员照料。对自理能力差的供养人员，农村五保供养服务机构应帮助饮食起居；对完全失去自理能力的，应安排人员护理。
第二十二条 农村五保供养服务机构对供养资金、管理经费、医疗基金、各类物资及生产经营收入等都应建立专账，账目要定期公开，接受供养人员和社会有关方面的监督。对农村五保供养服务机构负责人应实行离任审计；财会人员离职时，也必须清查账目，按规定办理财务移交手续。
第五章 工作人员
第二十三条 农村五保供养服务机构负责人由乡镇人民政府向社会公开选聘或从乡镇工作人员中选派，其年龄不得超过60周岁。
第二十四条 农村五保供养服务机构工作人员由供养服务机构主管单位根据供养人数，本着精简效能、按需设岗的原则面向社会公开招考、选聘工作人员，工作人员与供养人员比例不低于1:7，实行合同聘任制，并向县级人民政府民政部门备案。工作人员应持证上岗，从事财会、医疗等专业人员应当具备国家认定的职业资格。
第二十五条 县级人民政府民政部门、乡镇人民政府对农村五保供养服务机构工作人员要定期开展业务培训和考核，加强职业道德教育，不断提高管理和服务水平，具体培训方案和考核办法由各县（市、区）制定。
第二十六条 农村五保供养服务机构管理经费、人员工资和其他相关费用由县级财政部门按时拨付。工作人员的工资待遇不得低于当地最低工资标准，并提供基本养老、基本医疗、工伤等社会保险待遇。具体办法由县级政府制定。
第六章 奖励和处罚
第二十七条 市、县两级民政部门应定期对农村五保供养服务机构进行督促检查，对工作人员开展业务培训和经验交流。
各级人民政府及民政部门对农村五保供养服务机构实行等级评定和动态管理。对管理规范、服务优良的农村五保供养服务机构和表现突出、成绩显著的工作人员进行表彰和奖励。对规划建设落后、管理不规范、服务质量差的，责令限期整改；整改后仍然达不到标准和要求的，取消该乡镇和农村五保供养工作第一责任人的年度评先表优资格。
第二十八条 农村五保供养服务机构工作人员管理能力差、不称职的，工作人员私分、挪用、截留农村五保供养款物的，应予以辞退；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第二十九条 社会力量举办的农村五保供养服务机构应根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院令第251号）办理法人登记，其管理和服务参照本办法执行。
第三十条 本办法自印发之日起施行，有效期两年。
为了促进刑事案件的快速解决，合理配置司法资源、追求公正与效率的平衡和协调。我国新刑事诉讼法也对刑事简易程序进行了大幅度的修订，在有限的司法资源配置条件下通过程序的简化让效率和公正这两个司法活动追求的价值目标达到了动态的平衡。简易程序是一把双刃剑，在获得减少讼累的优惠后，会付出丧失权利和利益的代价。简易只是简化审判程序，而不是简化被告人权益，如何将这种损害降到最低，以实现简易程序的效率价值，同时又不贬损司法的终极价值公正，平衡司法权利高效行使与被告人权益缺位之间的失衡，是刑事诉讼需要解决的问题。
一、刑事简易程序对被告人权益的损害
我国基于国家本位主义的司法理念衍生出的重视打击犯罪，忽视人权保障的传统根深蒂固，虽然这种传统正在我国社会主义法治国家的建设进程中逐渐转变，新刑诉法也对保障犯罪嫌疑人、被告人的权益作出了有益的尝试和探索。但是要达到刑事程序法律发达的西方国家的标准，还有很长的路要走，我国在人权保障功能上的先天不足，也同样体现在了刑事简易程序的设置中。
纵观各国的刑事简易程序，其共同特点是都诞生于社会关系日趋复杂，犯罪率持续上升，司法资源相对匮乏的背景之下，出发点都是提高诉讼效率、缓解司法机关办案压力、加速惩罚和教育罪犯、尽快恢复被犯罪行为侵害的社会秩序。然而，程序的简化是一把双刃剑，在简化繁琐的案件审理的同时，也对刑事诉讼主体特别是被告人的权利和利益造成了损害，削弱了对被告人的权益保障。虽然刑事简易程序的优点众多，然而瑜不掩瑕，在对被告人适用简易程序审理案件的同时，被告人也相应地丧失了一部分权利和利益。
（一）被告人程序选择权的缺失
依照上文的分析，刑事简易程序的启动权和变更权都不在被告人手里，他仅有效力非常弱的否决权。即便如此，否决权还受到以下一些因素的影响。
1、知悉权
这里的知悉权，不是指被告人在诉讼过程中享有的知道和了解自己被指控的犯罪事实和公诉机关据以指控的证据的权利，而主要是指被告人对于简易程序的适用条件和适用流程的知悉。根据新刑诉法的规定，适用简易程序的条件是被告人承认自己所犯罪行，对指控的犯罪事实没有异议，并且对于适用简易程序没有异议。由此可以把被告人简易程序知悉权分为以下两个部分：被告人对于简易程序的适用条件的知悉，被告人对于简易程序的适用流程的知悉。
首先，简易程序的适用条件是被告人认罪，对指控的犯罪事实没有异议。按照该条件，被告人对适用条件的知悉也当然包括被告人知悉案件情况也即公诉机关指控的犯罪事实和据以指控的证据，否则也谈不上对指控的犯罪事实没有异议。案件审理阶段被告人知悉案件情况的起点，是在送达起诉书副本时，公诉机关会将被告人所犯罪行和定罪量刑的证据在起诉书中予以载明。然而，被告人此时只是知悉被指控的犯罪事实，对于证据，因为一一列明证据既不现实、也无必要，被告人实际上对于指控自己的证据仅仅知道证据名称，而且对于被告人个人来讲，想要查阅案卷的资料，了解证据的全貌是近乎不可能的事情，此时需要有辩护人的介入才能使被告人对于证据的内容有一个清晰且完整的认识。 而有相当数量的被告人没有委托辩护人，也不具备法律援助的条件，对于他们，谈不上知悉指控的犯罪事实和证据，也就谈不上承认所犯罪行，更遑论让其同意适用简易程序。
其次，简易程序的适用流程包括送达、法庭调查、法庭辩论、最后陈述等各阶段，还包括对于审理期限的规定，这些流程在简易程序中都进行了一定的简化和省略，有些简化和省略有利于被告人，有些不利于被告人。即使被告人是多次参与庭审的“常客”，也不能保证被告人对于审理的流程烂熟于心。要让被告人充分了解每个环节，知道自己参与的庭审简化和省略了哪些部分，以及这些部分的利弊，对于文化程度不同的被告人来说，势必会有很大的差异。而且这种认知的差异可能会滋生诱导性选择，比如，若司法机关想适用简易程序审理，只需告知被告人简易程序的优点比如审理期限较短，而故意忽略对于简易程序缺点如简化辩护权等的告知，那么被告人为了早日结案，在不知道其他权益受损的情况下，会有很大的倾向同意适用简易程序，反之亦然。
最后，讯问被告人是否同意适用简易程序一般是在送达起诉书副本的时候，被告人甫一接到起诉书副本，尚未知悉简易程序的适用条件，也未知悉简易程序的适用流程，就被讯问是否适用简易程序，没有留足充分的权衡和考虑时间，此时的被告人大多是一头雾水，很容易出现信口选择或者诱导性选择的情况。待到司法机关依照简易程序进行开庭，被告人又因为考虑之后提出异议而变更为普通程序重新审理，徒然浪费司法资源，对控辩审三方都是不小的损失。
2、异议权
此处的异议权，不是指被告人对简易程序选择的异议，因为被告人对简易程序的否决权，就是以异议的形式出现的，被告人只要对指控的犯罪事实提出异议，或者对适用简易程序提出异议，都会终止简易程序的适用。
影响被告人否决权的异议权，在这里主要是指被告人对指控的犯罪事实的异议。被告人对适用简易程序提出异议，可以看成是对简易程序否决权的直接行使，而被告人对指控的犯罪事实提出异议，就可以看做是对简易程序否决权的间接行使。法律仅规定对犯罪事实提出异议就不得适用简易程序，但未规定何种程度的异议可以否决简易程序的适用。
司法实践中就可能出现这种情况，一旦被告人对犯罪事实或者指控的证据提出意见，审判人员迫于办案质量的压力，无论其意见是否属于不宜适用简易程序的异议，都一概变更为普通程序重新审理。虽然这样有助于查明案情，但是却在一定程度上否定了被告人经过权衡利弊后作出的适用简易程序的选择。
应该说，这种细致审理的精神是值得肯定的，但是被告人以牺牲一定的权益想获取的利益被轻易剥夺了。实际上一些被告人对犯罪事实和证据提出意见是其辩护权的表现，他有权对犯罪的事实和证据发表意见，提出自己的不同意见，既不能否认其认罪态度，也不能认为其否认简易程序的适用。再者，即使变更为普通程序，被告人受到的心理压力也会大增，再次开庭的时候被告人因为顾忌庭审再有任何变动，可能会从庭审到宣判都噤若寒蝉甚至唯唯诺诺，等于从心理上施加压力让被告人不敢轻易行使辩护权，这样反而不容易查清案件事实，难以做到正确定罪量刑，也不利于让被告人服判息诉和改造罪犯。
（二）被告人辩护权的缺失
被告人享有的辩护权，是基本人权原则在刑事审判中的重要体现。刑事诉讼中的辩护权主要有两种类型：被告人自己行使辩护权，即自行辩护，以及由律师或其他辩护人代为行使辩护权，即委托辩护。刑事简易程序由于简化了相关的诉讼环节，被告人无法获得普通程序对辩护权那样全面的保障，这体现在以下方面：
1、自行辩护的弊端
“一个人代理自己，将自己作为当事人是趋向于愚蠢的做法”。 刑事诉讼活动是一个法律适用的过程，需要具备专业的法律知识和法律素养的人来参与，被告人自行代理，在一定程度上削弱了自己的辩护说服力。
这是因为，被告人作为刑事案件的被指控者，公诉机关的所有不利指控都加诸其身，被告人为了应对这种不利指控，难免会丧失理性思考的能力，提出的辩护意见可能虽然以情感人，但却不是符合刑事诉讼的辩护要求，即使被告人声泪俱下，也难以左右作为中立裁判者的法官的立场，他们只能根据查明的事实和证据依法判处。如果不能将自己当成一个旁观者，在既有的指控事实和证据中找到对自己有利的材料进而作出有证据支持的辩护，自行辩护就难免流于形式。
在刑事普通程序中，因为被告人对审理的所有流程都要经历，他的辩护即使再蹩脚，但是在各个阶段都可以行使自己的辩护权，虽然不能保证充分行使，但是至少能够在一定程度上将自己的意见和异议向裁判者提出。而在简易程序中，只有最后陈述是不可省略的，然而在最后陈述中，被告人对于案件事实的意见已经微乎其微了，更多地是表达能够对自己从轻处罚的近乎恳求的希望。简易程序简化了法庭调查和法庭辩论等阶段，被告人更多地是作为一个沉默的倾听者，很少能发表辩护意见。
再者，被告人的文化程度参差不齐，在司法实践中，适用简易程序审理的案件的被告人普遍存在着文化程度不高的现象，在对指控的犯罪事实和证据的理解上也存在着偏差，不能正确认识自己所犯的罪行，不能完全理解指控的证据证明的内容，甚至不理解自己的行为为什么是犯罪。新刑诉法规定，被告人是聋、盲、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己能力的精神病人的不适用简易程序，这样规定的出发点是人道主义，而文化程度偏低的被告人，在庭审中的表现可能还不如这些有限制的被告人。
2、委托辩护的弊端
“认真负责、积极热心的辩护律师是自由的最后堡垒——是抵抗气势汹汹的政府欺负他的子民的最后一道防线。” 根据以上对自行辩护的分析，可以看出被告人如果获得具有专业知识的法律人特别是律师的帮助，对被告人的辩护权的保障会产生质的飞跃。 尽管如此，在刑事简易程序中委托辩护也存在着一些不足之处。
