人民法院落实“三个至上”指导思想研究
高艳
“始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”。“三个至上”是胡锦涛总书记对社会主义民主法治建设规律的科学总结，是对马克思主义法治思想和社会主义法治理念的丰富和发展。“三个至上”是指导新时期人民法院工作的政治纲领和行动指南。是人民法院工作必须始终坚持的重要指导思想。我们要高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持“三个至上”指导思想，落实科学发展观，奋力实现人民法院工作的新跨越。
一、坚持“三个至上”，确保人民法院工作正确的政治方向
胡锦涛总书记在全国政法会议代表和大法官、大检察官座谈会上讲话中强调，“政法事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分，必须随着中国特色社会主义事业发展而发展；政法工作是党和国家工作的重要组成部分，必须在党和国家的大局下开展，为党和国家工作大局服务。切实维护党的执政地位，切实维护国家安全，切实维护人民权益，确保社会大局稳定，是政法战线的首要政治任务”。“作好政法工作，关键是要全面把握党的十七大对加强和改进政法工作做出的战略部署，坚持把政法工作放在党和国家工作全局中来谋划、来推进。要全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，牢固树立社会主义法治理念，坚持执法为民，着力保障国家安全，着力维护社会公平正义，着力保障人民生命财产安全，着力保证社会大局稳定，着力服务经济社会发展大局”[1]。
“党的事业至上，人民利益至上，宪法法律至上”是人民法院工作的指导思想。它鲜明地回答了人民法院工作应当坚持什么，反对什么，防止什么以及为了谁，相信谁，依靠谁的问题。体现了党的领导，人民当家作主，依法治国的有机统一，体现了中国特色社会主义司法制度的政治性，人民性，法律性的有机统一，是对人民法院“公正司法，一心为民”指导方针的丰富和发展，为新时期改进和加强人民法院工作奠定了思想理论基础，对作好人民法院上作具有十分重要的理论意义和现实意义。
坚持“三个至上”指导思想，必须进一步坚定人民法院工作正确的政治方向。政治方向问题，关系到人民法院工作的成败。人民法院作为国家的审判机关，承担着维护国家安全和社会稳定，保护人民群众合法利益，推动经济社会发展，促进社会和谐等繁重任务。只有坚持正确的政治方向，人民法院才能坚决抵制各种错误政治观点的影响，确保马克思主义法律观在司法意识形态领域的指导地位；只有坚持正确的政治方向，人民法院才能坚持以科学发展观统领法院工作全局，统筹兼顾人民法院事业发展中一系列重大关系，实现审判工作法律效果和社会效果的统一。只有坚持正确的政治方向，人民法院才能为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会提供有力的司法服务和司法保障。
第二，坚持“三个至上”，把握好人民法院工作的出发点和落脚点。
执法为民，是人民法院一切工作的根本出发点和落脚点，是人民法院工作的价值追求，也是衡量人民法院工作的标准。如何理解执法为民，是人民法院一切工作的根本出发点和落脚点，是人民法院工作的价值追求和坚持以人为本，通过司法手段切实维护人民群众的正当权益问题，应从以下几方面来理解：
1、审判工作的目标是维护人民群众的根本利益。
从不同的角度看，审判工作的目标有不同的内容和不同的层次，但归根到底，审判工作的最终目标和基本价值，在于维护人民群众的根本利益。这既是历史唯物主义的基本观点，又是社会主义法治的核心原则。维护群众根本利益不仅是理论问题，更是实践问题，坚持司法为民，关键要体现在所审判的每一起案件上。人民法院要善于通过审判工作和执行工作，保障社会和谐稳定、促进社会公平正义、满足群众利益诉求，使人民群众的根本利益得到实现。
2、审判工作的方式要符合人民群众的现实需求。
人民法院的审判方式必须以方便和满足人民群众的司法需求为尺度，必须作到让当事人明白，让群众理解和便于群众参与；同时人民法院的审判方式还要有利于纠纷化解，有利于案结事了；在审判过程中要注意体现当事人的主体地位，尊重当事人的人格尊严。我们的审判、执行法官，应当时刻把群众的利益放在第一位，通过行之有效的工作，保障当事人的诉讼权利的合理行使、保障人民群众诉讼利益的实现。特别是我们的窗口单位，如立案信访部门一定要热情接待，提供优质的法律咨询和法律服务，保障当事人的合法权益。
3、审判工作的效果要接受人民群众的最终评判。
人民群众对审判工作的公平性、公正性有着切身的体验和感受。要让人民群众参与审判工作、监督审判工作。要进一步落实人民陪审员制度，人民监督员制度；要开通人大代表、政协委员、特邀监督员和人民群众对法院工作监督服务平台；要完善人民法院审判工作信息定期发布制度和网上查询制度，把法院工作情况随时传递给代表，方便他们参与和监督法院工作。
第三，坚持“三个至上”，履行好人民法院的司法职能
宪法和法律是党领导人民制定的，是党的主张和人民意志相统一的体现。作为国家法律的执行者，人民法院应当始终坚持宪法法律至上，始终坚持法律面前人人平等，坚决抵制权力的非法干预，以及人情的影响和利益的诱惑，忠实地履行宪法和法律，维护法制的统一、尊严和权威，维护社会的公平、正义与和谐。要按照科学发展观的要求，在工作思路上要紧紧围绕党和国家工作大局，做到 “四个更加注重”，即更加注重推动发展，更加注重保障民生，更加注重维护国家安全和社会稳定，更加注重促进和谐。要准确把握宽严相济的刑事政策，依法惩治各种刑事犯罪活动，维护社会稳定，最大限度地转化消极因素，最大限度地减少社会对抗。要坚持调解优先原则，努力实现定分止争、案结事了。将最大限度地增加和谐因素、最大限度地减少不和谐因素作为人民法院的工作目标，把最大限度地实现案结事了贯穿于审判工作全过程，把是否促进社会和谐作为评判和检验人民法院工作的重要标准。在坚持“以事实为根据，以法律为准绳”这一根本裁判原则的前提下，最大限度地实现法律效果与社会效果的统一。
四、理论联系实际，认真解决人民法院工作中带有普遍性问题，促进人民法院工作的全面发展。
我们必须深刻认识现阶段我国的基本国情，并以此为依据认识和解决我们工作中带有普遍性的问题，协调好、处理好几个关系。
(一)、需要重点解决好的几个问题
1、联系我国处于初级阶段的现状，解决好谋划工作问题。
人民法院是党领导下的人民民主专政的重要力量，首要的、根本性的任务就是依靠人民，确保人民当家作主。为此，人民法院在审判执行工作中必须贯彻执行党的路线方针政策，必须在政治上同党中央保持高度一致，必须按照党的主张和原则办事。这是一条最基本的政治原则。
人民法院要始终自觉坚持司法为民的工作宗旨。人民性是人民法院工作的根本属性。司法为民是执法为民理念在法院工作中的具体体现，是人民法院工作的出发点和落脚点。坚持司法为民也是人民法院从思想上解决广大法官“为谁掌权、为谁司法、为谁服务”的首要问题，真正做到权为民所系，利为民所谋。
人民法院要自觉坚持促进和谐社会建设的工作目标。目前，人民法院的各项工作，既面临着前所未有的宝贵机遇，也面临着各种严峻挑战。因此，促进社会和谐必然成为人民法院工作中最重要的目标追求。因此，人民法院必须以和谐的理念、和谐的标准、和谐的方式，调处和解决各种社会矛盾和社会问题，最大限度地激发社会创造活力，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，有效地促进社会进步和发展。
2、理解“人民法官为人民”，解决司法为民问题。
人民法院必须把实现人民的新要求、新期待作为工作的根本出发点和衡量标准，在工作中采取各种措施落实“司法为民”。古人云：得民心者得天下。在当前这个经济社会发展的“黄金期”和各种社会矛盾的“凸显期”，坚持司法为民宗旨显得尤为重要。司法为民绝对不是一个“标签”，也不是一句空洞的口号，它必须成为法官的一种信仰、一种理念，贯彻到法官的一言一行、一举一动中。为此，我们要转变工作作风，真正相信群众，依靠群众，把群众的呼声作为改进工作的“第一信号”，在工作中做到想群众之所想、言群众之愿听、千群众之所需、解群众之所难，切实朝着司法为民的方向改进工作，为人民群众提供更加便利的司法服务。
3、以人为本，改革审判方式，为审判工作服务。
审判方式是我们为了使诉讼双方的问题得到解决所采取的一种工作程序和工作方法，说到底是我们解决问题，化解矛盾的手段。近几年来，我们的审判方式改革取得了很大的成果，使审判工作进入了规范化的轨道。但是，我们也应该看到审判方式改革中存在的问题，那就是在强调一步到庭，强化庭审功能的同时，忽视了我国特别是我国广大农村的实际情况。采取更加灵活，更加适合我国农村特点和乡风民俗的审判方式来解决案件的审理问题，弘扬我国特有的马锡五审判方式，是我们深化和完善审判方式改革的应有之意。所以，我们必须进一步完善审判方式改革，依据我国城乡人民群众的法律意识状况，采取不同的审判方式来开展审判工作，使审判方式服从和服务于审判工作，以实现审判工作的目的[2]。
4、以实现司法公正为目标，解决建设高素质法官队伍问题。
胡锦涛总书记指出：“建设高素质的政法队伍是做好政法工作的组织保证。”要按照严格、公正、文明司法的要求，不断提高思想政治素质和业务工作能力，努力造就一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的人民法院队伍；按照既懂政治、又懂法治，坚持把对党负责、对人民负责、对法律负责统一起来的标准要求人民法院的领导干部，确保人民法院的领导权始终掌握在忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的人手中。从总的情况来看，全市法院的法官政治上是坚定的，思想上是可靠的，业务上是过硬的，是党和人民完全信赖的队伍。但是，我们也必须清醒地看到队伍建设中存在着的问题和不足。
主要表现在：一是一些法官受各种非马克思主义思潮的影响和各种消极腐败现象的侵蚀，理想信念发生动摇，不信马列信鬼神，不信我方信西方，不信政策信谣言，在大是大非面前迷失方向，在诱惑腐蚀面前缴械投降。二是有的法官片面割裂审判工作与国家大局的关系，缺乏大局观念和围绕大局、服务大局的意识，认为法院就是独立办案，至于案件办的好坏，与经济社会发展关系不大，机械办案、孤立办案，片面追求法律效果、不重视社会效果。甚至于有的法官为了局部利益和个人利益放弃职责，办“人情案、关系案和金钱案”，违法乱纪，以权谋私，贪赃枉法，严重败坏了人民法院和法官的声誉；三是个别法官以合议庭依法独立办案为由，弱化领导对案件的管理和监督，对党组织散布不信任情绪，在大事上不讲纪律、不守规矩，小事上斤斤计较、不讲风格；四是有的领导好人主义盛行，对抓队伍建设底气不足，怕得罪人，不敢抓不敢管，办法不多措施甚少。工作中不但不起模范带头作用，还起反作用，严重影响了法院的各项建设。对于这些问题，如果我们听之任之，不加以解决，我们这支队伍就会出现问题，就难以承担起党和人民赋予的神圣职责。为此，我们要加强五个方面的建设[3]：一是加强思想政治建设。面对西方错误政治观点、法学观点的影响，面对市场经济利益原则的负面影响，人民法院加强思想政治建设具有特殊的意义。加强思想政治建设，关键是要深入开展社会主义法治理念教育，使广大干警始终保持高度的政治意识、大局意识、责任意识、法律意识和廉洁意识，始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上。进一步坚定对中国特色社会主义事业的信念，树立正确的世界观、人生观、价值观，尊崇法官职业道德，筑牢拒腐防变的思想防线，真正做到严格执法、公正司法。以实际行动捍卫党的领导、捍卫社会主义政权、捍卫中国特色社会主义制度。
二是加强工作作风建设。近年来，我们在抓工作作风上下了些功夫，但与上级党委及人民群众的要求还有相当的距离。在这次大学习大讨论活动中，要认真查摆工作作风方面存在的问题。尤其是查摆对待人民群众的态度和判前释明、判后答疑等方面存在的问题。要高度重视人民群众来信来访工作，注重解决群众的困难和问题。以良好的工作作风和工作态度，改变人民群众对法院的看法和评价，树立人民法院的良好形象和声誉。
三是加强司法能力建设。司法能力是党的执政能力在政法机关的重要体现，是人民法院完成各项任务的重要保证。新形势下，审判工作越来越专业，审判任务越来越繁重，司法环境、社会环境越来越复杂，对法官的司法能力的要求也越来越高。我们一定要看到，近年来法官队伍的司法能力虽然有了很大提高，但法官队伍的整体素质与严格公正文明司法的要求还不相适应，执法工作仍然不能满足人民群众日益增长的司法需求，提高司法能力是队伍建设的重要任务。提高司法能力，最核心的是提高群众工作能力。因为无论是打击犯罪，还是依法调节各类民事关系、调处矛盾纠纷，开展执行工作，解决执行难题，都要与群众打交道，与当事人进行广泛接触，都要提高联系群众、服务群众、引导群众的本领。具体在办案中，要真正了解群众的疾苦、掌握群众的心理、增进对群众的感情，既会说法言法语，又会说群众语言，既要照顾到原告的利益，又要照顾到被告的利益，努力做到辨法析理，胜败皆明。只有这样，才能够学会运用大局的观念、群众的观念、和谐的观念来理解、把握法律和司法解释的精神实质，而不是仅仅停留在冰冷的法律条文上；才能够在审理案件中处理好法律与政策的关系，处理好法、理、情的关系，实现政治效果、法律效果与社会效果的有机统一。
四是加强反腐倡廉建设。反腐倡廉事关人民法院事业的生死存亡。目前，社会上对人民法院有许多反映，负面大于正面。我们要高度重视这方面的反映。这几年我们全市法院法官违法犯罪案件已占到相当的比例，中院的、基层法院的不少。扎实推进人民法院内部的惩治和预防腐败体系建设。加强廉洁教育，加大对违法违纪案件的查处力度，坚决抵制和反对一切影响司法公正的消极现象。要明明白白审案、干干净净司法、堂堂正正做人，以清廉公正高效树立司法权威，以严格公正文明提高人民法院的司法公信力。
五是加强规章制度建设。制度建设是队伍建设的核心和根本，队伍建设既要靠教育，更要靠制度。加大广大干警的学习力度，树立良好的学习风气，自觉做到真学、真信、真用；要在干部管理工作中实行目标责任制。既要抓好业务建设，又要抓好队伍建设，完善上下级法院领导班子之间的层级负责制度，完善干部队伍管理的目标责任制，努力形成权责一致、相互制约、高效有序、监督有力的审判监管机制；要建立健全巡视制度，充分发挥纪检组和监察室的职能作用，不断加大对法院领导班于成员及重点岗位领导干部的监督，通过列席会议、调阅文件、民意测验、问卷调查等方式，不断提高巡视工作质量和效果；健全业绩考评制度。完善法院工作人员分类管理和考核体系，规范考核内容，改进考核形式，不仅要将结案率、执结率、调解率、发回重审率作为考核内容，更要以胜败皆明、定纷止争、案结事了作为重要内容，逐步消除年终考核的片面性，把考评结果与干警的奖惩、晋升结合起来，确立凭实绩奖惩、凭实绩用人的正确导向，全面规范干部奖惩和用人等方面的管理考评机制。
(二)、需要协调处理好的几个关系
当前，由于改革进入攻坚阶段，各种社会矛盾和社会问题凸显，人民法院自身的工作性质，决定了人民法院既是缓解各种社会矛盾的调节器，也同时处于各种社会矛盾的焦点位置，所以我们一定要保持清醒的头脑，注意处理好几个关系。
1、处理好人民群众各种合理或者不合理司法诉求和公正执法的关系。
新的历史环境下，由于社会主义市场经济的迅猛发展，各种社会阶层之间的利益冲突、各种社会群体之间的矛盾纠纷不是减少了而是增加了。这种矛盾冲突以诉讼的形式进入了法院。同时，由于社会经济的迅猛发展过程中，人们的意识进步并没有与经济发展等同，有个别人甚至还停留在小农经济发展阶段。特别是社会诚信意识的缺失，使案件处理的难度越来越大。我们要在坚持党的领导的前提下，公正执法、严格执法，正确区分人民群众合理的司法诉求与个别人、个别社会组织的不合理司法诉求，全心全意的做好我们的工作，满足人民群众合理的司法诉求。对那些别有用心，打着维护合法权益的幌子谋取个别人和个别社会组织非法利益的不合理诉求要认真审查，识破其真实目的，利用法律的手段尽快加以处理，以防止这些人通过诉讼谋取非法利益以及浪费我们十分珍贵的司法资源。
2、处理好法院审判工作中法律效果和社会效果相统一的关系。
社会主义法律是为社会主义的政治、经济、文化和社会建设服务的，因此司法审判工作必须为党和国家的中心任务服务，必须维护人民群众的根本利益，绝不能单纯以法律至上为出发点，否则就难以实现法律效果和社会效果相统一。
处理好法院审判工作中法律效果和社会效果相统一的关系，必须树立“保障科学发展、促进社会和谐”的司法价值观。要按照王胜俊院长强调的“更加注重推动发展、更加注重促进和谐、更加注重保障民生、更加注重维护安全稳定”的要求，统一思想，明确导向，端正司法的价值观和树立正确的政绩观，使审判结果更加符合经济社会发展的客观需求。
处理好法院审判工作中法律效果和社会效果相统一的关系，必须坚持“协调关系、平衡利益”原则。在处理社会转型时期引发的新类型、敏感复杂和群体性纠纷时，务必妥善协调各方关系，审慎平衡各方利益，绝不能简单地套用法律对号入座，以免引发不必要的负面效应，影响社会的和谐稳定。要坚持向弱者倾斜，对困难当事人、弱势群体给予特殊的关注和保护。要发挥法律的社会关系调节器作用，在案件处理中认真平衡各方利益。要坚持发挥政治优势，对法院一家难以解决的问题，积极向党委汇报，建议由党委出面，协调各方，妥善解决。
3、处理好规范审判工作和采取多种手段力促案结事了的关系。
规范审判工作是我们为了实现公正与效率的审判工作目标所采取的手段，其目的就是通过建立各种规范，把审判工作纳入规范化、制度化轨道，解决程序公正问题，以减少案件审判过程中出现的瑕疵和不足，最终实现案件的公正处理。采取各种手段力促案结事了，就是以彻底了结当事人之间的矛盾纠纷为目标，运用法律、行政、教育、疏导等多种手段，特别是运用调解的方法，动之以情、晓之以理、释之以法，促成当事人之间实现和解，以达到案结事了的目标。可以这样讲，当事人之间实现了和解，既有利于案件的执行，同时也避免了案件判决以后，一方和双方当事人不服打二审和在案件已经终审以后，当事人仍然继续上访、缠诉问题的发生。
参考文献
关于印发河池市以工代赈项目管理办法的通知
广西壮族自治区河池市人民政府
河政发［2006］70号
关于印发河池市以工代赈项目管理办法的通知
各县(市)、自治县、区人民政府，市直各委、办、局：
《河池市以工代赈项目管理办法(暂行)》已经2006年7月18日第三十四次政府常务会议原则通过，现印发你们，请认真贯彻实施。
二00六年十月九日
河池市以工代赈项目管理办法（暂行）
第一章 总 则
第一条 为加强和规范我市以工代赈工作，确保以工代赈项目在加快本市农村基础设施及农业生态环境建设，促进农村经济发展，巩固扶贫攻坚成果，加快社会主义新农村建设中发挥重要作用，根据国家发展和改革委员会《国家以工代赈管理办法》（2005年第41号令），财政部、国务院扶贫开发领导小组、原国家发展计划委员会《财政扶贫资金管理办法》（财农字[2000]18号），原国家计划委员会《关于进一步做好以工代赈有关工作的通知》（计农经[1996]1446号）和《关于进一步加强以工代赈管理的通知》（计农经[1998]213号）等相关法律法规以及自治区人民政府的有关规定，结合我市实际，特制定本办法。
第二章 管理部门职责
第二条 市发展和改革委员会是市以工代赈的行政主管部门；各县（市、区）发展和改革局（以下简称县级发改部门）是县级以工代赈的行政主管部门。
第三条 监察、财政、扶贫和审计部门是以工代赈项目的监督单位。交通、水利、农业、林业、水产畜牧等部门和项目所在地乡（镇）人民政府是以工代赈项目协作单位。
第四条 部门职责分工
（一）市发展和改革委员会承担全市以工代赈的管理职责，组织全市以工代赈项目前期工作、项目规划和年度计划的编制和修订，审查和审批项目可行性研究报告，下达自治区安排的项目年度建设计划，指导各县（市、区）实施项目，组织项目竣工验收。
（二）县级发改部门承担县域范围内以工代赈的具体管理职责，组织本级以工代赈项目前期工作、项目规划、年度计划的编制和修订、项目可行性研究报告的编制和项目实施。
第五条 监察部门负责项目的监督和检查，对项目实施过程中的违规违纪问题进行监督和处理。
第六条 财政部门负责项目建设资金的及时下达、拨付、报帐和项目建设财务制度执行情况的全程监管。参与项目可行性研究报告的评审、项目申报、项目实施监督和项目竣工验收。
第七条 扶贫部门负责中、长期扶贫规划目标的确定，保证以工代赈年度项目的申报符合本市实际，确保以工代赈工作围绕本市年度扶贫工作重点开展。参与项目规划、项目可行性研究报告的评审、项目年度计划申报、项目实施监督和项目竣工验收。
第八条 审计部门负责项目建设的财务审计工作，确保建设项目的决算、竣工审计符合国家相关政策。参与项目可行性研究报告的评审、项目实施监督和项目竣工验收。
第九条 交通、水利、林业、农业、水产畜牧等部门负责以工代赈项目中本行业对应项目施工图纸的审核、审批和项目建设的技术指导。参与项目可行性研究报告的评审及项目竣工验收。
第十条 以工代赈项目所在乡（镇）人民政府负责本乡（镇）项目实施涉及的土地调整、林木调整、青苗补偿及房屋、坟墓拆迁及宣传发动等相关工作；组织项目区的群众参与项目建设；参与项目竣工验收；抓好项目后续管理，确保项目发挥效益。
第三章 项目前期工作
第十一条 以工代赈资金投向必须是与贫困地区群众生产生活条件密切相关的基础设施和农业生态环境建设项目。建设内容主要包括：
（一）基本农田建设。包括开发耕地、改造中低产田、坡改梯等工程建设。
（二）农田水利建设。农田排灌所需要的小型水利工程和渠系配套工程建设。
（三）乡村公路。由县城或公路主干道通往行政村的公路建设，乡村之间的连接路段建设，扶贫开发重点项目的配套公路建设，以及桥、涵等工程建设。乡村道路原则上按四级砂砾路面，村屯道路按等外公路标准安排。
（四）人畜饮水工程。解决农村群众及大牲畜饮水问题所必需的小型水源工程、小型集中供水工程及配套设施建设。
（五）小流域综合治理。通过建坝筑堤、护岸固土和造林种草等措施进行综合开发治理，改善小流域生态环境，保护耕地，保护人民生命财产安全。
（六）草场建设。以围栏、种草、封育等措施为主进行的草场恢复和改良。
（七）林业示范工程。主要用于农业产业结构调整，大力发展经济林果，促进品种改良、低产改造和农民增收。
（八）易地扶贫搬迁工程。主要是为生存条件恶劣地区群众的搬迁提供基本的生产、生活条件和安置地必要的基础设施建设。
（九）根据国家有关要求安排的其它建设内容。
第十二条 编制以工代赈规划。规划以县（市、区）为基本单位，由县级发改部门组织有关单位共同编制。以工代赈规划中的项目，应当与其它相关规划中的项目互相衔接。
建立项目库。要紧密围绕规划目标、任务和布局，充分考虑需要和可能，做好项目论证和排序。项目库分计划执行库和项目储备库。严把项目入库关。实行动态管理，每年第四季度可根据实际情况对项目库进行适当调整。
第十三条 项目前期工作由发改部门牵头组织开展。
（一）由项目所在地县级发改部门聘请有资质的单位编制项目可行性研究报告。项目可行性研究报告可分类捆绑编制；上级补助资金在100万元以上的项目单独编制。可研编制完成后报请市发改委委托有资质的中介机构组织评审，通过评审后由市发改委审批。
（二）下一年度申报的项目，其可行性研究报告的编制和上报审批要在当年11月底前完成。
（三）经市发改委审批的项目按要求报自治区发改委审查备案。未完成前期工作和未经审批的项目，不得列入年度建设投资申报计划。
（四）项目涉及的土地、青苗、林木、房屋和坟墓拆迁等由群众集体内部自行调整和协商解决。此类影响项目实施的前期工作未完成的项目不予安排。
第十四条 年度建议计划由发改部门组织有关单位编制。
（一）编制年度建议计划，应当以本级政府的国民经济和社会发展计划为指导，坚持突出重点、统筹兼顾、因地制宜、讲求实效、群众积极性高的原则，做到扶贫效益、经济效益和生态效益有机结合。
（二）计划的编制要根据项目优先程度、前期工作完成情况、配套资金落实情况等从计划执行库中进行筛选。项目计划编制完成后，按上级规定逐级上报。
（三）县级发改部门在编制下一年度投资计划时，要严格按自治区下达的投资规模开展，在新时期扶贫工作阶段，以工代赈资金主要用于“整村推进”工作。
（四）年度项目投资计划表的主要内容包括：项目名称、建设性质、建设地点、是否贫困村、总投资、以工代赈资金、地方配套、劳务报酬、建设规模、工程建设标准、主要工程量、主要建设内容和效益等。计量单位统一按照国家发改委规定执行。
第四章 项目实施及管理
第十五条 项目实施要遵循“加强管理、降低成本、确保质量和进度、确保效益”的工作原则。
第十六条 年度项目计划下达后，县级发改部门要及时拟定项目建设实施方案，报请县级人民政府批准后方可实施。对于技术复杂、投资规模较大的项目，要委托有资质单位进行施工图设计，施工图设计经县级相应的主管部门审核、审批后，方可开工建设。年度项目建设期为一年。
第十七条 以工代赈项目应当按照工程设计标准施工，并确定每项工程的责任单位和责任人，确保工程质量。技术复杂、投资规模大的项目，可以实行招投标制，并按照规定开展工程监理。确定施工单位必须遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，任何单位和个人不得以任何方式非法干涉招(邀、议)标、投标活动。
第十八条 维护计划的严肃性。任何单位和个人不得擅自变更自治区下达的投资计划。个别确因特殊原因需要调整的，在项目实施前要按原申报程序逐级上报，待自治区发改委批准后方可调整和开工建设；计划外新增项目必须按规定完成前期工作。
第十九条 严格执行以工代赈劳务报酬政策。项目实施单位要优先吸收当地农民工，按当地同类工种的用工价格支付工资，并将该项支出登记造册。劳务报酬发放应当做到公开、足额、及时，严禁克扣和拖欠。
第二十条 县级各有关部门要各尽其责，密切配合，加强技术指导和质量管理。项目的技术和质量应符合审批后的施工图纸及有关要求。发改部门要加强与有关部门的联系和协作，组织力量抓好工程建设，确保项目按质、按量、按时完成。
第二十一条 项目管理实行建设进度报告制度和通报制度。项目进度实行季报制，每季度首月的3日前由县级发改部门将上一季度工程进度上报市发改委。全市项目建设进度由市发改委综合上报自治区发改委。市发改委定期在全市范围通报各县（市、区）的工作进度及存在问题。
第二十二条 以工代赈项目要设立项目标志牌，便于检查、管理和群众监督。标志牌的主要内容为：标题（××××年度以工代赈项目）、项目名称、建设规模、建设内容、投资规模及资金来源、受益范围、建设时间、设计单位、施工单位、管护单位或人员等。
第二十三条 项目实行年度总结和分析报告制度。项目主管部门在以工代赈项目年度执行终了时，于次年元月5日前将年度总结和效益分析报告报送市发改委；市发改委根据各县（市、区）报送的材料，形成全市以工代赈年度总结材料，报市人民政府和自治区发改委。
第五章 项目资金管理
第二十四条 以工代赈资金是国家政策性扶贫资金，包括国家安排的以工代赈资金和地方配套资金。以工代赈项目地方配套资金由项目所在地县级人民政府承担。
第二十五条 各县（市、区）要按照国家有关规定，积极筹措以工代赈地方配套资金，并保证及时、足额落实到位。国定贫困县要求地方配套资金不低于国家补助以工代赈资金的5%，区定贫困县要求地方配套资金不低于国家补助以工代赈资金的10%，各县（市、区）以工代赈项目地方配套资金按不低于上年度国家补助资金总额的5%～10%列入本级年度财政预算。以工代赈资金统筹安排、集中使用。项目的可研编制、评审，项目的勘测、设计和监理，项目审计、项目竣工验收等费用可在地方配套资金中列支。
第二十六条 年度计划下达后，项目所在县级主管部门应根据需要拟定项目建设资金使用计划，报请当地人民政府批准。县级财政部门在收到以工代赈预算支出通知后，要及时将资金转入本级发改部门在财政部门设立的以工代赈专户。
第二十七条 以工代赈资金由财政部门设立专户，实行专项管理，封闭运行，严禁挤占、挪用。统一实行财务报账制，所有项目必须单独列帐，单独核算。严格资金拨付程序。项目资金拨付，先由施工单位根据已完成工程量和需要拨付的资金量提出申请，经项目主管部门具体项目负责人审核，报主管部门负责人审批后拨付资金。要严格按照工程进度和规定程序拨付资金，任何单位和个人不得以任何借口截留或延误项目资金的拨付，保证项目建设按计划顺利实施。
第二十八条 以工代赈项目结余资金，原则上可优先用于弥补同期同类其它项目的资金缺口，其次结转用于次年新建计划内项目，但必须按规定完善报批手续。
第二十九条 以工代赈资金必须专款专用，不得用于下列各项开支：行政事业机构开支和人员经费；各种奖金、津贴和福利补助；弥补预算支出缺口和偿还债务；交通工具及通信设备；弥补企业亏损；修建楼、堂、管、所及住宅；各部门的经济实体；、大中型基建项目；小额信贷及基他性质的有偿使用；城市基础设施建设和城市扶贫；项目涉及的征地拆迁、青苗和林木补偿等；其他与以工代赈资金使用范围不相符的支出。
第三十条 以工代赈项目管理费必须全额用于项目管理的各项工作，严格按照规定专款专用，严禁私分或滥用。
第三十一条 年度计划执行终了，项目主管部门要根据财政部门的要求，按时编报会计报表和年度决算，由县级财政部门汇总后上报市级财政部门，市级财政部门根据各县（市、区）上报的报表编制以工代赈资金使用情况表上报自治区财政部门同时抄送有关部门。
第六章 项目竣工验收
第三十二条 项目验收分市、县两级进行。市级的主要任务是验收下达计划的执行情况；县级的主要任务是开展项目竣工验收。以工代赈项目经县级验收后，项目实施初步完成；经市级验收后，计划执行完毕。
第三十三条 项目竣工后，县级发改部门督促施工单位认真做好验收准备工作：整理汇编技术文件资料。包括计划下达文件、施工合同、监理合同、群众参与工程建设的劳务报酬原始凭证、施工图纸、施工图审批文件、工程预（决）算书等，分类立卷；核实实物工程量（应与会计、统计报表、施工合同相一致）；送检报告单；工程质量等级的评定报告；施工总结；阶段性和隐蔽工程验收记录，对增减的工程量，提供由施工方、监理方、主管部门负责人签字的原始凭证；工程结算和竣工决算的审计报告等。
第三十四条 项目竣工验收由发改部门商财政、扶贫部门报所在县（市、区）人民政府批准后进行。
（一）县级验收由县发改局牵头，会同财政、扶贫、审计、行业主管、施工单位、设计单位、项目工程质量监理单位、项目乡（镇）政府等共同进行。
（二）县级验收的程序是：核实验收准备工作情况（包括实物工程量、档案资料等）；处理验收过程中发现的和有争议的问题；形成《竣工验收报告书》和《验收鉴定书》。
（三）县级验收通过后，由县级发改部门向本级人民政府递交申报办理财产移交等相关手续，申报报告的内容包括竣工验收结果简述以及建议竣工验收后项目的管理单位、管理办法；向市发改委申请市级验收。
第三十五条 市级验收由市发改委牵头，会同财政、扶贫、审计、行业主管、施工单位、设计单位和项目工程质量监理等单位共同开展。
（一）申请市级验收的条件
1、项目全面完工。是指被验收项目已按照施工图纸、实施方案、计划要求完成全部工程量，在县级验收中发现需要整改的问题已按要求完成整改任务，并按要求设立了项目标志牌；
2、项目资金管理完善。申请验收的项目要求满足如下条件：无挤占、挪用项目资金问题，没有拖欠工程款或农民工劳务报酬，工程结算和竣工决算已通过审计。
3、建设项目的档案资料齐全、完整。
（二）市级验收要求县（市、区）提供的资料包括：市发改委下达的年度以工代赈项目计划以及与下达计划相对应的实际完成项目表；以工代赈计划执行情况及效益分析报告；县级验收报告、项目施工图纸、财务开支凭证等其它档案资料。
（三）市级验收的主要步骤是：听取计划执行情况及县级验收的情况汇报；进行工程项目现场复查和档案资料的审查；形成《以工代赈年度计划执行情况的验收意见》。
第七章 项目后续管理
第三十六条 加强项目后续管理。各乡（镇）政府负责建立村民养护村屯道路协会、饮水工程管护协会、水利渠道管护协会等各类协会组织，采取村规民约的形式明确项目管养责任人和具体责任、项目管养的资金筹措和管理、所要达到的预期目的等。建立责任制，对项目的后续管护工作进行全面负责和管理。以工代赈项目后续管理好坏，作为考核乡村干部的一项重要指标。
第八章 项目档案管理
第三十七条 规范管理以工代赈项目档案。按照一个项目一个档案的要求，建立资料齐全、数据真实可靠的项目档案。项目档案资料主要分为卡片和资料（文字资料和电子资料）两部分。档案主要内容包括：项目档案卡片；电子资料（项目实施前的现状、受灾状况记录，实施后的状况、各类图片等）；技术资料（施工图纸、项目实施方案、图纸变更说明、施工合同、监理合同、工程质量等级评定意见等）；文件资料（可研文本、审批文件、计划申报文件、计划下达文件、整改情况、竣工验收报告书、竣工验收鉴定书、验收通过批准文件、各种与本项目有关的会议纪要、领导批示或签字、向本级县人民政府递交申报办理财产移交的相关材料、项目总结材料等；财务资料（工程预决算书、资金帐目、出帐凭证、劳务报酬原始凭证、财务报表、未完工程明细表、固定资产构成分析表、阶段性和隐蔽性工程验收记录及原始凭证、整个工程竣工决算审计报告、年度财务审计报告等）。
第九章 监督和检查
第三十八条 各级主管部门要会同监察、财政、扶贫、审计等部门，加强以工代赈计划执行、资金使用、工程建设和财务管理等环节的监督、检查，建立定期、不定期的检查制度。如发现问题，要限期整改，及时纠正。
第三十九条 县级主管部门年底前要组织本年度以工代赈计划执行和资金使用的全面自查和总结，根据上年度各单项工程验收情况写出上年度项目总体评价报告，在申报年度以工代赈项目建议计划时一并提交市发改委。
第四十条 以工代赈项目应当实行公告、公示制，主动接受社会监督，把行政监督、群众监督和舆论监督结合起来。公告、公示的基本内容包括：项目名称、建设地点和期限、资金规模和来源、工程标准和效益、农民参加施工和劳务报酬发放情况等，并明示上级主管部门举报联系单位、通讯地址和电话。
第十章 奖 惩
第四十一 对机构健全，管理制度完善，人员到位，管理到位，能按时上报工程进度报表的项目主管部门，由市发改委给予通报表扬和奖励。对于资金能及时到位（包括以工代赈资金、地方配套资金）、项目按要求及时组织实施、工程质量好、进度快、能按计划及时组织验收、能及时足额兑现农民工劳务报酬、资金管理规范的项目县，在下一年度安排投资计划时应给予倾斜。
第四十二条 各级监察、审计、财政、扶贫部门要依法加强对以工代赈项目实施和资金管理的监督检查，发改、财政部门要配合审计等有关部门做好项目和资金的审计、检查、稽查工作。
有下列情形之一的，将不予申报项目计划或者扣除下年度以工代赈资金额度：
1、前期工作没有按要求完成的；
2、配套资金不按计划足额列入年度财政预算和及时拨付到位的；
3、上一年度以工代赈项目检查中发现的存在问题未能按要求予以整改的；
4、挥霍、浪费、截留、克扣、挤占以工代赈资金的；
5、计划下达后半年内仍然无法开工建设的；
6、不能按期完成建设任务的；
7、同一项目多头申报、多头申请资金的；
8、擅自调整建设计划、变更项目建设内容、降低建设标准、改变项目性质的；
9、上一年度不能及时兑现农民工劳务报酬的；
10、不能及时编报各类工作报表的。
第四十三条 对骗取、套取、挤占、挪用、滥用、贪污以工代赈资金的行为，要如数抵减下年度投资补助额度，并依法对有关单位和直接责任人进行处理。构成犯罪的，移交司法部门依法追究刑事责任。
第十一章 附 则
第四十四条 本暂行办法自印发之日起执行。
第四十五条 本暂行办法由河池市人民政府法制办与市发展和改革委员会负责解释。
