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对非典所引发法律问题的思考

任怀宝
（武警指挥学院科研部，天津 300350）


与“非典”（SARS）进行的这场不见硝烟的战争，是对民众和社会的一次劫难，也是对政府和法治的一次磨砺。依法治国是我国的基本治国方略，法治国家的每一项工作都应该依法实施。非典型肺炎防治中，必须体现依法治“疫”的思想。面对这突如其来的灾难，法律方面所引发的一些现实问题值得思考。
一、关于紧急强制行为
四月份以来，各级人民政府领导医疗机构，为抗击非典实施了一系列紧急强制行为，包括预防性的、控制性的和治疗性的措施，如“隔离”等等。这些措施大多属于行政强制措施行为，无疑带有法律属性。我国的《传染病防治法》为预防、控制和医治传染病设定了许多强制措施，如隔离治疗；在指定场所进行医学观察；实施必要的卫生处理和预防措施；限制或者停止人群聚集；停工、停业、停课；临时征用房屋、交通工具；封闭公共饮用水源；宣布疫区和疫区封锁等等。这些措施从性质上说都属于行政强制措施。在这次抗击非典的战斗中，基于传染病防治法的授权，医疗机构不再是一个纯粹的民事主体，它在传染病防治中恰恰是“授权行政主体”，它对SARS病人及疑似病人拥有行政管理权，特别是实施紧急强制措施的权力。其次，平等、有偿的民事关系还意味着，医院与病人是一种有偿的服务关系。这就是说，医生得治病，病人得付费，这是天经地义的关系。医院在防治传染病工作方面，负有不可推卸的管理职责，绝对不是一个收费关系。为此，中央已经强调，任何医院都不得因患者没有能力交费而拒之。这就提醒我们需对医患关系有个新认识，它们之间绝不是一种纯民事关系。从行政法理上说，行政紧急强制与一般强制措施应该有明显的区别，包括适用的原则与程序等基本内容，而传染病防治法并没有将二者区别开来，如何防止紧急强制权的滥用是一个突出的问题。而且新近出台的地方性法规和规章中规定了各地有关防治非典的强制措施，但地方政府在设定和规定行政紧急强制权方面有多大的权限，目前尚无法律规定。另外，如果有人对这些强制措施不服，是否可以适用法律救济及适用什么法律救济呢？我国的行政复议法和行政诉讼法都明文规定，公民、法人或者其他组织，对于行政主体所实施的行政强制措施不服的，有权申请复议或者提起诉讼。但对于非常时期中的行政紧急强制措施的法律救济，是否应该与对于一般行政强制措施的法律救济有所不同？
二、关于政府法律责任
在这关键时刻，我国政府及时果断地将“非典”这种传染性极强的疾病列入《传染病防治法》规定的法定传染病种类。这使“非典”从预防到疫情报告和发布、再到控制措施和监督落实的各个环节都纳入了法治轨道，也使政府各部门和每个公民在防治“非典”中的职责、义务明确，从而为防治“非典”提供了法律依据。
根据法律规定，各级人民政府对防治传染病工作负有领导组织实施责任。如果遇到传染病暴发、流行，当地政府应当立即组织力量进行防治，切断传染病的传播途径；必要时政府可以决定采取限制或者停止集市、集会、影剧院演出或者其它人群聚集的活动，停工、停课等紧急措施。目前，政府各部门根据法律授权，采取一系列应对措施：每日如实报告疫情；对于发现的非典病人，各环节“一律不得拒收”；铁道等运输部门以最快速度将非典药品运送到位；教育部门适时调整教学时间和教学安排；铁路、交通、民航等部门在为旅客办理登车、船、飞机手续时，对发现的非典病人或疑似非典病人劝阻登乘；在机场，所有进出港旅客都要填写《健康申报表》，国际进出口港旅客还要接受体温检测，启动价格预警监测机制，加强市场价格监督，等等。所有这些既充分体现出政府依法办事，把人民身体健康和生命安全放在第一位，又充分展示了法律在防治传染病中的重要价值和作用。
政府有责任建立应急事件处理的法律机制，以提高政府应急处置能力，尤其是对加大政府部门协调、组织机构落实、人财物调拨的力度等，要制定明确的法律规定。有效处置“非典”，单靠某个部门或某个地区的努力和一些临时治理手段、控制措施已无法解决这些问题，迫切需要法律加以规范调整。
三、关于公民的权利和义务
在预防、控制“非典”的过程中，每个人都有自己应该承担的义务和责任，既有维护个人安全和健康的权利，也有必须履行的法定义务。公民的一项最基本的权利就是享有充分的救治权。公民的健康权是《宪法》规定的一项基本权利。在疫情发作时，每个公民及时有效地得到救治是宪法基本原则的体现。公民为了维护自己的身体健康和生存安全，有权了解并知悉本地区的疫情状况，即享有知情权。但必须接受医疗保健机构、卫生防疫机构有关传染病的查询、检验、调查取证以及预防、控制、隔离等措施，每一个公民都必须积极履行配合防治的义务。任何人发现传染病病人或者疑似传染病病人时，都应当及时向附近的医疗保健机构或者卫生防疫机构报告，这既是公民的权利，也是防疫过程中公民非常重要的义务和责任。在防疫过程中，对划定的区域消毒、进行自我检疫等采取必要的防范措施也是公民非常重要的一项义务。
四、关于信息公开
完善和强化疫情的登记、报告、通报制度，既是社会职责和行政责任，也是法律责任。公民有权利知道政府的公共卫生安全信息和疫情信息，知情权是法律赋予公民的一项很重要的权利。如果公众无法确切地知道自己所处的环境，也就无法对自己的行为做出准确的判断；如果整个社会处在信息极不对称的状态，人们的心态早晚会失衡，任何一个细小的事件都可能会成为“压死骆驼的最后一根稻草”。无论是英国的疯牛病还是欧洲大陆的二恶英，都是在媒体的广泛监督报道下，才没有造成公众的过分恐慌和疫情的蔓延流行。政府关于疫情等信息的及时有效公开，也是维护政府形象和提高社会公信力的重要举措。
五、关于用重典防非典
疫情发作属于特殊时期，如果有扰乱抗击非典工作的不法行为，危害性比平常更大更恶劣，司法机关有权从重从快从严打击。如果有人趁机造谣生事，故意传播虚假的疫情信息，也有可能受到行政处罚。经营者有违法行为的要受到经济处罚，情节严重的，将被吊销其营业执照。非典时期如果严重违反法律，或造成严重后果，应承担相应的刑事责任，概括起来主要有：
（一）编造、传播虚假恐怖信息罪。根据刑法修正案（三）的规定，编造恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息而故意传播，严重扰乱社会秩序的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处五年以上有期徒刑。
（二）破坏社会主义市场经济秩序罪。主要是生产、销售伪劣商品罪和扰乱市场秩序罪。如制造黑心口罩属于“生产、销售不符合标准的医用器材罪”，根据刑法第145条和第150条的规定，生产不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医疗器械、医用卫生材料，或者销售明知是不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医疗器械、医用卫生材料，对人体健康造成严重危害的，处五年以下有期徒刑……其中情节特别恶劣的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处销售金额50%以上2倍以下罚金或者没收财产。单位犯本罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照上述规定处罚。抗击非典时期制造或者销售黑心口罩毫无疑问属于“情节特别恶劣”的严重刑事犯罪，必将受到最高无期徒刑的严惩。再比如一些哄抬物价、谋取暴利等严重违法行为。根据刑法225条与第231条的规定，经营者非法经营扰乱社会秩序，情节严重的处五年以下有期徒刑，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；情节特别严重的，处五年以上有期徒刑，并处违法所得一倍以上五倍以下罚金或没收财产。
（三）渎职罪。主要是玩忽职守罪和失职导致传染病传播、流行罪。《传染病防治法》第39条规定，从事传染病的医疗保健、卫生防疫、监督管理的人员和政府有关主管人员玩忽职守，造成传染病传播或者流行的，给予行政处分；情节严重、构成犯罪的，依照刑法第187条的规定追究刑事责任。按照修订后的刑法，当适用397条的规定，国家机关工作人员玩忽职守致使公共财产、国家和人民利益遭受重要损失的，处三年以下有期徒刑，情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。失职导致传染病传播、流行罪，是指从事传染病防治的政府卫生行政部门的工作人员严重不负责任，导致传染病传播或者流行，情节严重的行为。根据刑法第409 条的规定，犯本罪的，处3年以下有期徒刑或者拘役。
（四）妨害传染病防治罪。刑法第330条规定，饮用水不符合标准、病源体污染物未进行消毒处理、传染病人和疑似病人从事禁止性工作引起传染病扩散、拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的预防控制等有关措施而引起传染病传播或有传播危险的，处三年以下有期徒刑或拘役，后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。
当然还有其他一些相关的刑事犯罪，在此就不一一列举。
非常时期，最高人民检察院日前要求各级检察机关对国家机关工作人员严重失职、渎职，造成疫情扩散等严重后果，构成犯罪的要及时立案查办。另外，对抱有各种非法目的，编造传播虚假信息，扰乱社会秩序，借机闹事的犯罪行为，以及为牟取非法暴利，利用群众恐慌情绪，垄断货源，囤积居奇，哄抬物价，生产、销售假药、劣药，破坏社会主义经济秩序的犯罪活动，要与有关部门密切配合，及时做好批捕、起诉工作，坚决依法惩处。最高人民法院也要求进一步加强各项审判工作，重点打击利用非典型肺炎防治工作实施破坏市场经济秩序的犯罪，为整顿和规范市场经济秩序提供有力司法保障，这对于运用司法手段保障夺取抗击“非典”斗争的胜利，意义重大。


作者简介：任怀宝，研究生学历，毕业于清华大学法学院，现任武警指挥学院科研部讲师。
联系电话：022-60171413
E-mail: huaibaoren@eyou.com







国务院办公厅


国务院办公厅关于妥善处理因防治
非典型肺炎引发的矛盾和纠纷的通知

国办发〔2003〕66号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
非典型肺炎是一场突如其来的灾害。在党中央、国务院的领导下，经过全国上下的共同努力，目前全国疫情得到有效控制，防治工作逐步走上依法、科学、规范、有序的轨道。但是，少数地方也出现了因防治非典型肺炎引发的矛盾和纠纷。比如，有的患者、疑似患者或其家属以在医疗机构感染非典型肺炎为由要求医疗机构或者政府赔偿损失；有的生产经营单位因政府依法采取控制疫情扩散等行政应急措施，导致生产经营困难，要求政府补偿；有的用人单位单方解除与患者、疑似患者的劳动关系，或者拒付、拖延支付其劳动报酬，引发劳动纠纷。这些矛盾和纠纷如不及时妥善处理，不仅直接影响防治工作的进一步开展，而且会影响正常的经济和社会生活秩序。为了巩固防治工作成果，促进经济持续快速健康发展，保护人民群众的合法权益，维护社会稳定，经国务院同意，现就妥善处理因防治非典型肺炎引发的矛盾和纠纷通知如下：
一、各地区、各部门要从实践“三个代表”重要思想的高度，妥善处理因防治非典型肺炎引发的矛盾和纠纷
要在继续抓好防治工作和经济建设的同时，把处理因防治非典型肺炎引发的矛盾和纠纷摆上重要议事日程，切实抓紧抓好。地方各级政府主要负责同志要亲自抓，分管领导要专门抓；各有关部门要各司其职、各负其责、相互协调、密切配合。要抓紧排查、梳理因防治非典型肺炎引发和可能引发的矛盾和纠纷，密切关注社会动态，及时掌握可能影响发展和稳定的问题，制订指导性原则和应对预案。要深入细致地做好思想政治工作，注意发挥各级信访部门、人民调解组织在化解矛盾和纠纷方面的作用，充分发挥各单位、居民委员会、村民委员会和工会、共青团、妇联等组织的作用，努力把矛盾和纠纷化解在萌芽状态。要充分发挥舆论宣传的正面引导作用，大力宣传《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》和其他有关法律、法规，使广大群众知法、懂法、守法，充分理解政府为防治非典型肺炎采取的措施，明确并正确行使、履行在防治非典型肺炎中的权利、义务。要严格依法行政，切实提高运用法律手段解决矛盾和纠纷的能力，把矛盾和纠纷的解决引导到法律轨道上来。对已经发生的矛盾和纠纷，要依法、有效、妥善处理，并注意法律的统一实施，尤其要防止因方法简单、态度粗暴引发群众对立情绪甚至群体性事件。对因防治非典型肺炎引发的群体性事件，政府及其有关部门主要负责人要及时亲临现场，讲究策略，深入细致地做好思想工作，说服劝解疏散群众。执法部门要慎用强制措施，慎用警力，防止因处置不当而激化矛盾、扩大事态。同时，要依法打击煽动群众扰乱社会秩序的违法犯罪分子。
二、切实解决医疗机构的医疗费用，妥善处理医患纠纷
对医院在收治患者和疑似患者期间垫付的需要由政府支付的各种费用以及医院因防治非典型肺炎发生的亏损和必要的恢复性费用，各级政府要尽快审核结算，及时将资金拨付到位，以解决医疗机构的经费问题。对因防治非典型肺炎引发的医患纠纷，各级政府和卫生行政部门都要本着对国家和人民高度负责的精神，鼓励和支持医患双方在互谅互让、相互信任的基础上协商解决；协商不成的，卫生行政部门应当依法调解，努力使医患纠纷尽可能通过协商或者依法调解得到解决。调解过程中所需经费，由当地政府财政部门给予支持。
三、做好患者及死者亲属的抚慰工作，切实帮助他们解决实际困难
各地区、各部门要采取措施帮助非典型肺炎康复者重新回到工作岗位、融入社会生活。政府及其有关部门要支持城市社区卫生服务机构做好对非典型肺炎康复者的健康指导工作。要加大有关医疗卫生科学知识的宣传力度，使广大群众充分认识非典型肺炎康复者不再具有传染性的特点，教育群众不得歧视非典型肺炎康复者、疑似患者、医护人员及其亲属。要充分发挥单位和各类组织的作用，关心、照顾非典型肺炎康复者，帮助他们从生理上和心理上全面康复。对歧视非典型肺炎康复者、疑似患者、医护人员及其亲属的，要给予批评教育，并视情况通过新闻媒体予以曝光。要采取有效措施，关心和解决非典型肺炎康复者及死者亲属遇到的生活困难。对因履行职务感染的人员，要按工伤对待；城市居民因患非典型肺炎造成生活困难，符合城市居民最低生活保障条件的，要及时纳入保障范围；对农民要及时给予救助或者抚恤。要鼓励基金会、慈善机构和社会福利机构等社会力量参与非典型肺炎善后事务，有针对性地帮助患者及死者亲属。
四、稳定劳动关系，及时处理劳动纠纷
各地区要切实加强劳动监察执法工作，督促用人单位落实国家劳动用工和福利政策，及时处理劳动纠纷，保持劳动关系的稳定。要教育用人单位按照《中华人民共和国劳动法》和有关法律、法规招用劳动者，不得歧视非典型肺炎康复者、疑似患者，不得以此为由单方面解除与他们的劳动合同。要监督各用人单位按照国家规定，按时足额支付职工在防治非典型肺炎时期的工资或者生活费，及时支付患非典型肺炎或者疑似非典型肺炎职工接受治疗期内的病假工资或者病假救济费、按出勤支付被隔离人员隔离期间的工资。
五、积极帮助生产经营受到严重影响的单位尽快恢复生产经营
要切实落实国务院对疫情地区、部分困难企业在限定时段内减免部分税收、行政事业性收费、政府性基金以及对民航和旅游企业短期贷款实行财政贴息的政策措施。有关地方还可以根据本地实际，针对不同行业、不同生产经营单位的情况，通过调整财政支出结构、提供市场信息等多种措施，帮助生产经营单位尽快克服困难、恢复生产经营。
六、抓紧清理为防治非典型肺炎采取的应急措施，做好临时征用财物的清退和补偿工作
各地方要根据防治疫情的实际需要，对为防治非典型肺炎采取的行政应急措施及时进行清理，对不需要继续保留的，要立即予以修改或者废止，并按照《全国防治非典型肺炎指挥部关于科学规范非典型肺炎防治措施的通知（第十一号）》（国办发明电〔2003〕25号）的要求，科学规范非典型肺炎防治措施。地方各级政府要加大行政执法监督力度，切实防范乱强制、乱处罚、乱收费现象的发生。要做好在防治期间临时征用财物的管理和维护，并随着疫情的平缓，抓紧清退所征用的财物。房屋、交通工具在被征用期间经过改造的，除被征用人同意保留现状的外，一般要先恢复原状再予退还。征用财物被损坏后无法修复或者修复后不能达到原有状态的，或者因其他原因不能归还的，或者被征用人因财物被临时征用而造成实际损失的，应当给予合理补偿。征用财物在被征用期间所发生的有关费用，由有关地方财政负担。
七、认真对待因防治非典型肺炎引发的民事合同纠纷
要通过各种途径特别是各种新闻媒体，教育和引导全社会正确对待和处理国家、集体、个人之间的利益关系。要在充分尊重当事人合同自愿的前提下，鼓励和引导当事人本着互谅互让、诚实信用和公平的原则，尽量通过平等协商的方式，实事求是地解决矛盾、纠纷。对当事人不能通过协商解决的民事合同纠纷，切忌粗暴干涉和简单处理。要尊重当事人对民事合同纠纷解决方式的选择权，为当事人向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼提供方便。
各地方、各部门在处理因防治非典型肺炎引发的矛盾和纠纷中，遇有重要情况，要及时向国务院报告。

国务院办公厅
二00三年七月十四日