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论抽象行政行为的监督机制/董晓波

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 20:28:00  浏览:9329   来源:法律资料网
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论抽象行政行为的监督机制

董晓波


提要  抽象行政行为是当今各国政府进行行政管理的一项最重要的手段。长期以来,由于对抽象行政行为存在不同认识,也由于我国行政诉讼法和复议法一直将部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外,我国远未建立起对抽象行政行为监督的有效机制。而对抽象行政行为进行有效的监督正是一个国家实现行政法治的重要标志,因此有必要对此加以深入研究。本文试图分析我国对抽象行政行为监督的现状,结合国外的一些做法提出建立和完善我国抽象行政行为监督机制的设想。??

关键词 抽象行政行为 监督机制 建立 完善

On Supervisory System of Abstract Administrative Act
Dong Xiaobo
( Law School of Nanjing University Jiangsu 210093)

Abstract:Abstract administrative act is used as the most important means by the governments all over the country. Because of long-term existing different knowledge on it, China hasn't build up effective supervisory system of it. The paper tries to analyze current situation in china, introduce some foreign practices and put forward plans to build up and improve Chinese supervisory system of abstract administrative act.
Key words:abstract administrative act supervisory system build-up improvement

抽象行政行为,是相对于具体行政行为的一个学术概念。带有普遍性的观点认为,抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为,其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为,具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为,具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征,因此被称为抽象行政行为。?

一、 目前我国对抽象行政行为监督的途径及存在的问题

1990年10月1日实施的我国行政诉讼法第12条第2款规定,对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼,人民法院不予受理。
1999年4月29日通过的我国《行政复议法》第7条就纳入行政复议申请范围的抽象行政行为的范围和方法作出了规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”
由此可见我国行政诉讼法和行政复议法均将部分抽象行政行为排除在诉讼和复议的受案范围之外,因此对部分抽象行政行为的监督主要依赖于权力机关监督和行政机关的自身监督两种方式。

(一)人大和上级行政机关的监督
从宪法、组织法的规定来看,首先,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;其次,县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;再次,国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章;最后,县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。
(二)备案审查、法规清理和诉讼监督
从具体做法上看,国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案,国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题,从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外,国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。

这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因无外乎两点:一是上述监督几乎都是机关之间或者机关内部的监督,由于缺少有效的程序规则,因而无法顺利进行。二是在这些监督形式中,没有行政行为的利害相关人参与,同于缺少程序的发动者,无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系,使得上述监督形式有名无实。
  
二、 建立和完善抽象行政行为监督机制的必要性
   有权力就要有监督,不受监督的权力必然导致腐败,对权力的限制越少,产生腐败可能性就越大。纵观社会上的腐败现象,无一不与权力缺乏有效限制有关。现代法治的内涵要求行政机关的一切活动均应守法,均应置于法律的有效监督之下。抽象行政行为由于其在行政管理中的重要地位,较之其他行政行为而言,对其实施有效的监督显得更为突出和必要。? 概括起来,对抽象行政行为有效监督的必要性有以下几方面:
(一)抽象行政行为本身性质的需要
具体行政行为毕竟是针对个别人的,即使违法,对相对人造成的损失也是局部的。但抽象行政行为则不同,它是针对普遍对象作出的,适用的效力不止一次,具有反复性、层次多、范围广,因而产生的影响要远远大于具体行政行为。。
(二)改变抽象行政行为违法现状的需要
由于立法排除了对部分抽象行政行为的复议和诉讼监督,其他监督机制又跟不上,致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关,特别是基层行政机关,习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权,推卸职责和义务,不顾法律权限和分工,随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限,导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些行为不仅破坏了我国法制、政令的统一,干扰了执法,也严重影响了政府在人民群众中的威信。为扭转这种形状,促使行政机关依法行政,就必须加强对抽象行政行为的有效监督。?
(三)保护相对人合法权益的需要
没有救济就没有权利,行政法从本质上说就是救济法。抽象行政行为既然比具体行政行为对相对人造成的损害可能还要大,影响还要广,理应对这一行为加以更严格的监督。但是,现实的情况恰恰是相反的,相对人在受到具体行政行为侵害时,可以运用法律赋予的救济途径,通过复议和诉讼监督行政机关,保护自己的权益;而在受到抽象行政行为侵害时,却无能为力,只能以举报、上访的形式提出。由于没有建立一个监督抽象行政行为的法律制度,相对人在受到其侵害时,投诉无门,即使投诉到有关部门,也因没有相应的制度而不了了之,极不利于对相对人的保护,也影响社会的稳定。?  
三、 国外对抽象行政行为的监督机制
进入二十世纪以来,为适应社会发展的需要,鉴于抽象行政行为在国家行政管理中的重要地位,如何保证抽象行政行为的合法性和公正性,既能发挥其积极作用,又不至于威胁公民的利益,就成为各国行政法一个共同关心的问题。经过多年的实践,各国建立了一系列的制度,这些经验和做法对于我国不无可资借鉴之处。概括起来,这些制度主要包括行政复议、司法审查和听证制度。
(一)行政复议
将抽象行政行为纳入到行政复议中,是很多国家监督抽象行政行为的一种重要方式。。 根据美国《联邦行政程序法》第553条第五项的规定,"各行政机关应给予有利害关系的人申请发布、修改或废除某项规章的权利。"意味着公民不服行政机关作出的规章等规范性文件时,有权要求该机关修改或废除规章。法国的行政救济制度事实上也是一种复议制度,依据最高行政法院的判例,不服行政机关的条例,可以申请复议。
(二)司法审查
  法院作为当代社会中权力的监测器和权利的卫士,没有理由在对普通公民的权利最直接最经常产生威胁的行政权力面前有所保留或残缺。诉讼监督被认为是最公正也是最具监督力量的方式,因此许多国家都将抽象行政行为纳入到司法审查的监督范围中。如法国在规定了对抽象行政行为公民享有的议会救济和行政救济手段之外,还以诉讼救济手段作为最终保护公民权利和监督行政机关的方式,即对行政机关制定的条例不服,可向行政法院提出诉讼。
在英国,只有女王和议会的立法可以作为例外免受司法审查,对行政机关制定的条规,由于其属于从属立法的范畴,因此不具有这种特权,无论是行政机关的具体行政行为还是行政机关的抽象行政行为,只要超越法定权限,法院都有权审查其合法性,并有权对违法的条规宣布无效。美国从三权分立的根本原则出发,规定行政机关的一切行为都在司法审查的范围之内,并且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度适用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。
(三)举行听证
 听证制度作为现代行政的一项民主制度,也被一些国家应用于对抽象行政行为的预先监督之中。典型的代表是美国的听证会和英国的调查会。美国的《联邦行政程序法》规定,行政机关制定行政规章除特别规定外一般都应经过听证程序。听证分为非正式程序和审判型的正式程序两种,其中非正式程序被广泛采用,而正式程序只在法律特别规定时才被运用。非正式程序是行政机关在制定规章之前,先要将其所要制定的规章草案或其主要内容予以通告公布,供公众了解和评论,公众可以通过书面或口头方式提供意见,也可以通过非正式的磋商、会谈等方式表达自己的意见,行政机关在通过以上方式获取公众意见并在充分考虑的基础上制定规章。向公众通告是制定规章的法定程序,未经这一过程而制定的规章,将因程序上的严重缺陷而不能生效。正式听证程序更类似于司法审判制度,它要求行政机关在制定规章前,向公众予以通告,并举行专门的审判型听证会,由有关当事人提出意见和证据并与行政机关进行口头辩论,听证所作的记录将是制定规章唯一的依据。?
  在英国“听取那些可能受到规则和条例影响的人和组织的意见,是得以最有力和最认真执行的惯例之一。”某些特定的规则或条例通常要向特定的利害关系人进行咨询,或依照法律的规定设立一个由各方利益代表组成的的咨询委员会,以广泛听取各方的意见。如果咨询成为一种法定的义务,未进行咨询通常将被视为一种违反法律强制性规定的行为而导致该命令无效。日本也有法律规定行政机关制定法规、命令应经过听证程序。

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青岛市中小学学杂费收取使用管理办法

山东省青岛市人民政府


青岛市人民政府关于印发《青岛市中小学学杂费收取使用管理办法》的通知

(二○○二年九月四日)

青政发〔2002〕102号


各区、市人民政府,市政府各部门,市直各单位:
  现将《青岛市中小学学杂费收取使用管理办法》印发给你们,请遵照执行。


  青岛市中小学学杂费收取使用管理办法

  第一条 为规范中小学学杂费的收取使用管理,促进教育事业发展,根据国家、省有关规定,制定本办法。
  第二条 本办法所称中小学指普通高中、职业高中(含职业中专)、初中、小学。
  本办法所称学杂费指学费与杂费。
  本办法所称学费指学生在校学习期间所缴纳的部分培养费用。
  本办法所称杂费指学生在校学习期间必需开支的部分公用经费中的公务费和业务费。
  第三条 义务教育阶段公办中小学对在校生只收杂费,不收学费。第四条 公办中小学学杂费的收费标准根据国家、省的规定,由市教育、物价、财政部门根据本市经济发展水平、办学条件和居民经济承受能力综合平衡后,报市人民政府批准后执行。
  第五条 实行学杂费调整听证制度。
  公办中小学学杂费收取标准调整前,应当根据市教育行政主管部门学杂费调整方案的说明,由市物价部门召开听证会,在充分听取与会有关部门和社会各界代表的意见后,经市物价部门汇总并提出调整修改意见,报市政府研究确定。
  第六条 社会力量举办的中小学学杂费的标准由学校根据教育成本提出意见,经教育行政主管部门审核后,报市物价部门批准。
  第七条 中小学校应当严格按规定的时间收取学费和杂费,一律不得提前预收。
  第八条 中小学校在取得物价部门核发的《收费许可证》后方可收费,并在收取学杂费后向缴费人出具市财政部门统一印制的收费凭据。
  第九条 实行学杂费收费公示制度。
  中小学校应当将学杂费收取标准、收费依据(批准机关及文号)、收费范围、计费单位及学杂费减免的有关政策、投诉电话等在收费前向学生及家长公示,并接受学生、家长和社会各界的监督。
  学杂费公示可通过公示栏、公示牌或其他形式进行。
  第十条 中小学校对符合就学费用保障条件的贫困家庭子女,应当按照《青岛市贫困家庭子女就学费用保障办法》的有关规定予以减免学费和杂费。
  第十一条 因故确需退学、休学、转学的学生,中小学应当根据学生在校就读时间,按下列规定收费:
  (一)公办中小学学生录取后,在校就读超过三个月的,全额收取本学期学杂费;在校就读不足三个月的,减半收取本学期学杂费。
  (二)社会力量举办的中小学校学生录取后,在校就读超过一学期不满一学年的,按照一学年标准收取学杂费;在校就读不足一学期的,收取一学期学杂费。
  第十二条 公办中小学应当按规定实行“票款分离”,收取的学杂费应当及时足额上缴财政专户。
  第十三条 义务教育阶段公办中小学收取的杂费按照预算安排全部用于学校公用经费,不得挪作他用。
  非义务教育阶段公办学校收取的学杂费按照预算安排用于学校公用经费、校舍修建、设备购置以及教职工人员经费等正常办学费用支出。
  社会力量举办的中小学校收取的学杂费用于公用经费支出、改善学校办学条件及发放教职工工资等。学校主办者不得从学杂费中抽逃资金,不得将学杂费用于提供经济担保或与办学无关的投资以及股票等风险性投资。
  第十四条 任何单位和个人不得以任何形式和名义截留、挤占、挪用中小学收取的学杂费。
  第十五条 中小学校应当将学杂费收支情况列入校务公开内容,并有义务解答学生及家长就学杂费收支方面的询问。
  第十六条 市、区(市)政府教育督导机构,应当对中小学学杂费收取、使用和管理情况进行专项检查。
  第十七条 各级财政部门应当按有关规定加强对中小学学杂费的管理,并按照预算及时、足额向公办中小学校拨付学杂费。
  各级教育行政主管部门应当督促所属中小学校,按照国家、省和市的有关规定收取、使用和管理学杂费。
  各级物价部门应当监督中小学校严格执行学杂费收费标准,并对违反规定的行为依法进行处理。
  各级审计部门应当对中小学学杂费的使用和管理情况依法进行审计监督。各级监察部门负责监督有关部门和中小学学杂费的收取、使用和管理情况,对违反规定的行为依法予以查处。
  第十八条 对截留、挤占、挪用中小学学杂费,擅自扩大学杂费收费范围和提高收费标准的,由有关行政主管部门责令限期改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,按照行政管理权限给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第十九条 本办法自2002年10月5日起执行。
  

国家外汇管理局关于进一步深化境外投资外汇管理改革有关问题的通知

国家外汇管理局


国家外汇管理局关于进一步深化境外投资外汇管理改革有关问题的通知

(2003年10月15日 国家外汇管理局发布)

汇发[2003]120号


国家外汇管理局各省、自治区、直辖市分局、外汇管理部,深圳、大连、青岛、厦门、宁波市分局:

为推动“走出去”发展战略的深入贯彻实施,深化境外投资外汇管理改革试点工作,进一步完善境外投资外汇管理,现就有关问题通知如下:

一、经国家外汇管理局批准进行境外投资外汇管理改革试点地区的分局、外汇管理部(以下简称“试点分局”),可以直接出具中方外汇投资额不超过300万美元的境外投资项目外汇资金来源审查意见。报经国家外汇管理局批准,试点分局可授权辖内境外投资业务量较大的支局直接出具中方外汇投资额不超过100万美元的境外投资项目外汇资金来源审查意见。

非试点地区境外投资外汇资金来源审查权维持现状不变。

二、经试点分局核准,投资主体可以在所投资境外企业注册成立之前,按照实需原则向境外汇出项目前期资金。试点分局应当按照有关业务操作规程(见附件1),审核投资主体汇出项目前期资金的申请。

(一)项目前期资金包括筹建境外企业所需的开办费、为收购境外企业资产或股权所支付的履约保证金等。前期资金应当被纳入中方外汇投资总额之内进行管理,由投资主体依照项目实际情况使用。

(二)对于开办费项下的前期资金,投资主体应当直接支付给境外机构或个人,无须开立境外专用账户存放。投资主体应当持下列材料向所在地试点分局申请办理开办费项下的资金汇出手续:

1、书面申请(包括支付事由、收款人名称、开户银行、账号、币别、支付金额、开办费使用清单等内容);

2、外汇局出具的境外投资外汇资金来源审查意见;

3、项目审批部门关于该境外投资项目的批复和批准证书;

4、境外有关机构出具的对确需支付开办费的证明材料;

5、试点分局视情况要求的其他材料。

(三)对于履约保证金项下的前期资金,投资主体应当在境外开立专用账户存放,不得直接支付给境外的机构或个人。投资主体应当持下列材料向所在地试点分局申请开立境外专用账户和资金购付汇:

1、书面申请(包括开户事由、拟开户银行、币别、金额、使用期限、用途说明等内容);

2、投资主体经工商管理部门年审合格的营业执照;

3、境外专用账户开户地的账户管理有关规定;

4、对拟收购资产或股权的情况说明、专业中介机构对拟收购资产或股权的评估报告、境外有关机构出具的确需缴纳履约保证金的证明等材料;

5、试点分局视情况要求的其他材料。

境外专用账户应当以投资主体名义开立,并首选在境外中资银行开户,如有变更事项应当事先经试点分局核准。投资主体凭试点分局出具的境外开户核准件、境外开户证明材料及资金购付汇核准件办理履约保证金项下前期资金的购付汇手续。

(四)所投资境外企业成立后,剩余前期资金可直接划入该境外企业账户。需要划转的,投资主体应当在境外企业成立后7日内将剩余资金划入该境外企业账户(开立有境外专用账户的,应当同时关闭该境外专用账户),并在境外企业成立后20日内,将该笔前期资金的已使用情况、剩余资金划转情况及有关境外专用账户开立、关闭情况一并报原核准汇出资金的试点分局备案。

由于筹建失败、股权收购失败等原因使所投资境外企业未能成立的,投资主体应当在作出终止该项投资的决议后7日内将剩余前期资金全额调回境内(开立有境外专用账户的,应当同时关闭该境外专用账户),并在作出终止该项投资的决议后20日内,将该笔前期资金的已使用情况、剩余资金调回情况及有关境外专用账户关立、关闭情况一并报原核准汇出资金的试点分局备案。

三、投资主体从事境外投资,除按照《国家外汇管理局关于简化境外投资外汇资金来源审查有关问题的通知》(汇发[2003]43号)的规定提交相关材料以外,对于收购境外资产或股权的项目,另须向所在地外汇局提交拟收购资产或股权的说明文件、收购协议、中介机构对拟收购标的的评估报告等证明材料。对已设立境外企业增资的,另须向所在地外汇局提交项目主管部门关于设立境外企业的批复以及该境外企业设立时外汇局出具的资金来源审查意见、外汇资金汇出核准件、境外投资外汇登记证、境外企业注册登记证书和营业执照等合规性材料。

四、已在境外成立、但未按规定办理外汇登记手续的境外投资项目,投资主体应当在2004年5月31日之前,持以下材料向所在地外汇局申请补办境外投资外汇登记: 

1、书面申请(包括对项目历史概况和资金来源等的说明);

2、境外投资主管部门对项目的批复、批准证书或确认函;

3、境外企业的注册登记证书、营业执照;

4、境外企业的章程、合同;

5、境外企业的董事会构成及人员名单;

6、境外企业账户开立情况(包括开户银行及账号等内容);

7、境外企业上一年度的资产负债表;

8、外汇局视情况要求的其他材料。

外汇局收到完整的上述材料并审核无误后,应当15个工作日内为投资主体办理境外投资外汇补登记,并颁发《境外投资外汇登记证》。对于提出了补登记申请、但不能提供前款所列第2项材料的境外投资项目,外汇局应当先将该境外投资项目的有关情况备案,待境外投资主管部门出具确认函后,再颁发《境外投资外汇登记证》。

五、各分局应当在每月的前10个工作日内,向国家外汇管理局资本项目管理司上报新的《境外投资外汇业务统计表》(见附件2),试点分局原报送的《境外投资试点统计汇总表》不再报送。

本通知自2003年11月1日起执行。执行中如有问题,请及时向总局资本项目管理司反映。



附件:1、境外投资前期资金汇出的操作规程

2、境外投资外汇业务统计表