对民事诉讼中执行权分立的思考
孙秀芳 杨 桐
执行权是人民法院的一项重要权能，它是国家强制力的最终体现。充分有效地行使执行权，对于加强社会主义法制建设，树立人民法院权威，防止执行工作混乱，及时保障申请执行人合法权益有着十分重要的作用。但是，在现实执行工作中，由于缺乏清晰的职权划分，合理的责任机制，致使有些执行案件久执不结。同时，由于执行权力大而过于集中，又缺乏有效的监督制约，执行员怠于行使执行权，滥用执行权力，案件被人为控制暗箱操作的问题比较突出，容易使债权人合法利益受到损害。因此，有必要对执行权分立作一些思考，从机制上保证执行的效率与公正。
一、执行权分立的原则及运作机制
对执行权的重新认识，是基于执行方式改革的思考，执行权分立是执行方式改革的重要内容。近年来，执行难已成为社会关注的热点，是一个长期困扰法院严肃执法的难题，许多法院都在想尽办法探索克服执行难途径，但执行机制改革的问题一直未得到解决，法院的执行机制显得陈旧落后，不能完全适应新形势发展的需要。执行工作与审判工作不同，其价值取向突出的是高效率。实行执行高效率，必须改革与新形势不相适应的执行机制。
执行权分立，是由传统的执行权分为三权，即细化为执行命令权、执行实施权、异议审查权三项权能，使“三权”互相配合、互相监督、互相制约。
(一)执行命令权。是指案件进入执行程序后，由主执行法官依据民事诉讼法的规定和法院的判决书、裁定书、调解书、仲裁裁决书和公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书，有权作出的强制被执行人履行义务的命令以及对妨害执行者采取强制措施的命令。执行命令权是执行中最重要的权能，行使这项权能应重点把握以下几个问题。
第一，执行命令是由主执法官向助执法官下达，而不是由主执法官直接向被执行人下达命令；助执法官是实施主执法官命令的对象，按照主执法官的命令严格操作。
第二，主执法官作出强制执行的命令必须严格遵守法定程序。民事诉讼法规定的各项强制措施，在适用时都有严格的审查、批准、决定、复议程序。这些法定程序必须严格执行不得超越审批权限，也不能省略审批手续，否则会由于违反法定程序，作出错误处理，侵犯当事人合法权益，造成不良影响。
第三，主执法官作出执行命令前，要细致了解案情，明确需要执行的事项，做到心中有数，保证执行质量，避免出现差错。发现判决、裁定、调解书确有错误，主执法官提出书面意见，报请院长审查处理；发现仲裁裁决确有错误，由主执法官依职权裁定不予执行；发现公证债权文书确有错误，主执法官有权裁定不予执行。裁定一律采用书面形式，由主执法官署名，加盖法院公章，送达双方当事人和有关公证机关。
(二)执行实施权。是指助执法官按照主执法官作出的执行命令，具体实施强制措施的权能，执行实施权更多讲求的是效率。根据民事诉讼法的规定，主要有以下内容。一是查询、冻结、划拨被执行人存款。对被执行人在银行、信用合作社或其他储蓄业务单位开设有帐户的执行案件，当被执行人不按照人民法院发出的执行通知在指定期限履行法律文书确定的义务时，助执法官有权按主执法官的命令向银行、信用合作社或者其他有储蓄业务的单位查询、冻结、划拨被执行人存款。二是扣留、提取被执行人收入。被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，助执法官有权扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入。三是查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人财产的措施，应当由主执法官作出裁定，并依据程序进行。四是搜查被执行人隐匿的财产。被执行人不履行法律文书确定的义务并隐匿财产的，助执法官有权按照主执法官发出的搜查令，对被执行人及其住所或者财产隐匿地进行搜查。五是强制交付法律文书指定交付的财物或者票证。助执法官在做好被执行人思想工作的基础上，传唤双方当事人到庭或到指定场所，由被执行人将法律文书指定交付的财物或票证，交由申请人签收，也可以由助执法官转交。六是强制迁出房屋或退出土地。助执法官有权按主执法官发出的命令对房屋买卖案件、房屋租赁案件、房屋拆迁案件采取执行措施，强制被执行人迁出房屋、退出土地，这是执行程序中难度较大的工作，应严格按程序进行。七是办理有关财产权证照转移手续。对需要办理房产证、土地证、山林所有权证、专利、商标证书、车辆执照等转籍手续，助执法官应向制发该证照的有关单位发出协助执行通知书，写明需办理证照转移手续的事项和具体要求。八是强制执行法律文书指定行为。如对相邻关系纠纷及加工、定作、修缮等合同纠纷案件的执行。助执法官在采取强制执行措施时，要做好被执行人的思想工作，并严格履行法律程序，不能任意决定。九是加倍支付迟延履行期间债务利息和支付迟延履行金。这是在执行中最为广泛适用的一项强制措施，具有补偿性和惩罚性，是解决执行难，保护申请人的合法权益的有力手段。助执法官在执行中必须依法进行，促使有履行能力但拒不执行法律文书确定义务的当事人主动履行义务。
(三)执行异议审查权。在执行过程中，案外人对执行标的提出不同意见，主张实体权利的，叫执行异议。执行异议审查权是指在执行过程中，主执法官就案外人对执行标的提出不同意见，并主张实体权利进行审查的权能。执行异议制度即执行救济制度，其内容包括程序及实体。民事诉讼法规定案外人可以提出执行异议，既是为了保护案外人的合法权益，也是为了纠正人民法院判决、裁定错误，是人民司法工作实事求是，有错必纠原则在执行程序中的体现。主执法官对执行异议应及时审查，以判明是否确有理由。审查应当按照法定程序进行，根据不同情况对执行异议作如下处理。第一，执行异议无理由的，予以驳回，当事人口头提出异议或者虽然书面提出异议，但没有提出任何理由和根据的，主执法官向案外人说明审查的情况后，采取口头形式驳回，并由书记员记入笔录。当事人书面提出异议，经审查理由不成立的，发出书面通知予以驳回。第二，执行异议理由成立的，应报院长批准中止执行。案外人对法院法律文书提出确有理由的异议时，主执法官应先提请合议庭审查，然后报院长提交审委会讨论决定，按照审监程序再审，作出中止执行的裁定。第三，案外人无理取闹阻碍执行的，主执法官可以决定采取强制措施。这里有两个问题需要明确，一是对第三人提出异议理由不成立的，用通知驳回；二是对提出异议成立的，中止执行，中止执行的范围限于案外人提出异议部分的财产。
执行权的分立形成的是“两头小中间大”的格局，即行使执行命令权和执行异议审查权的主执法官相对少而精干，权力较大，行使执行实施权的助执法官多而集中，权力较小。按照分工原则，掌握执行命令权和执行异议审查权的主执法官要求由具备廉洁、正派、法学理论水平较高的法官担任。掌握执行实施权的助执法官由廉洁、高效、身体健康的人员担任，执行实施权更多的是强调效率。主执法官与助执法官、书记员的比例大体保持在1∶6∶2左右，形成执行案件以主执法官为核心的模式，使传统执行权一分为三，行使不同权力的人各司其职，各负其责，互相监督，互相制约。
执行权分立运作程序是：首先，由主执法官严格依据民事诉讼法规定，认真审查法律文书，准确下达执行命令，限期执行案件，对法律、对案件负全责。其次，是助执法官准确迅速实施主执法官的命令，以高效率执结每起案件。再次，是负责执行异议审查权的主执法官，认真审查每一起异议案件，依照法定程序提请庭长组成合议庭讨论案件并作出答复。
二、执行权分立的必要性和重要性
执行权的分立，是对传统的执行权制度的一个突破，传统的执行权三权合一，执行员一人行使权力过大而集中，不利于案件及时有效地执结；执行权由于制度的不完善，缺少有力监督制约，因此不利于执结案件。
(一)执行权分立，对于有效地解决和避免执行权滥用，保证严肃执法有着重要作用。目前，执行难严重困扰着人民法院严肃执法，执行难既有客观原因，又有法院自身的主观原因，就其客观原因而言，主要是经济效益滑坡，停产半停产企业增多，欠债难履行；行政干预严重，法院执行权不能独立行使；地方保护突出，地方利益、局部利益干扰执行；负有协助执行义务的单位不配合，帮助被执行人逃避执行；被执行人法律意识淡漠，转移财产，赖帐不还，逃债躲债等。从法院自身原因分析，由于执行人员素质不高，滥用执行权力，造成案件人为积压，欠拖不结，形成“执行难”。分析执行人员滥用执行权力，案件久拖不结的重要原因在于机制，现行的执行权力弊病是过于集中，执行员一人说了算，对其缺乏有效的监督和制约。因此，有必要从解决执行权的机制入手，将执行权分立，限制和约束执行员过于集中的权力，保证案件快速高效执结。
(二)执行权分立，有利于促进公正执法，加强廉政建设。执行权分立，不是执行权的弱化，而是使执行权进一步得到强化，执行权的行使，是体现人民法院审判职能作用的重要环节，直接关系到人民法院职能的发挥，国家法律的尊严和法制的统一。执行是法院的生命，执行的重要性，直接影响着人们对国家、对法律、对社会的信任。执行的公正不仅仅是解决矛盾和纠纷，而且进一步对社会生活中各种行为起着导向的作用。因此，执行公正首先体现在每个案件的公平公正中。在执行中可以说绝大多数执行人员能够做到公正执法和秉公办案。但不容忽视的是，少数干警确实有着枉法执行和执行不公正问题，究其原因，一是现行的执行权力过大，由执行员一人掌握，容易造成执法随意性；二是一些执行员素质不高，经不起金钱的诱惑，导致不顾及当事人合法权益，枉法执行。因此，要保证执行公正，必须要限制执行人员的权力。
(三)执行权分立，可以形成有效的监督制约机制，提高办案效率。执行工作是一个较复杂的过程，搞好执行工作，不仅需要全社会配合和支持，更重要的是以内在有效机制保证执行工作的开展。法律是严肃的，法院的判决和裁定不容亵渎，必须依法予以执行，而保证执行工作强有力，就要有监督制约机制，执行权分立就是一种制约机制，人民法院审理案件是确定权利和义务关系，更多强调的是公正。执行案件是实现权利义务关系，重要的是强调效率。没有一个好的机制，效率就无从谈起，法院的执行作用也难很好地得到发挥。传统的执行权三权合一，执行员既有执行命令权、执行实施权又有异议审查权，没有相互制约关系，易于“暗箱操作”，人为控制和操纵执行案件，而执行权的分立可使执行工作具有合法性、独立性、公开性和制约性。
(作者单位：吉林省吉林市中级人民法院)
关于印发天津市结合民用建筑修建防空地下室管理规定的通知
天津市人民政府
关于印发天津市结合民用建筑修建防空地下室管理规定的通知
津政发〔2004〕039号
各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
现将《天津市结合民用建筑修建防空地下室管理规定》印发给你们，望遵照执行。
二OO四年三月三十日
天津市结合民用建筑修建防空地下室管理规定
第一条 为加强对结合民用建筑修建防空地下室的管理，提高城市防空抗毁能力，保护国家和人民生命财产安全，根据《中华人民共和国人民防空法》、《天津市实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》及有关规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 凡在城区和区、县人民政府所在地的建制镇以及重要经济目标区域内新建民用建筑的单位或个人，必须按照国家有关规定结合地面建筑修建防空地下室。
本规定所称民用建筑包括除工业生产厂房及其配套设施以外的所有非生产性建筑。
第三条 市和区、县人民政府应将修建防空地下室工作纳入城市建设总体规划和基本建设计划，并督促实施。
第四条 市和区、县人民防空主管部门负责结合民用建筑修建防空地下室的组织实施和管理工作，其职责是：
(一)拟定防空地下室修建规划；
(二)按授权审核防空地下室项目；
(三)审查防空地下室防护设计文件;
(四)监督防空地下室的平时管理和组织战时统一调配；
(五)按授权负责收取修建防空地下室的易地建设费，并组织易地建设。
第五条 市和区、县的计划、规划、建设及公安消防等部门要按照各自的职责范围做好修建防空地下室的相关工作。
第六条 新建民用建筑应当按照下列范围和标准修建防空地下室：
(一)新建10层(含)以上或者基础埋深3米(含)以上的民用建筑，按地面首层建筑面积修建6级(含)以上防空地下室；
(二)新建9层(含)以下的居民住宅楼按地面首层建筑面积修建6B级防空地下室。
前款第(一)、(二)项规定以外新建的其他民用建筑，地面总建筑面积在2000平方米以上，坐落在市内六区和塘沽、汉沽、大港区的，按地面建筑面积的5%修建6级(含)以上防空地下室；座落在其他区、县的，按地面建筑面积的4%修建6级(含)以上防空地下室。
天津经济技术开发区、天津港保税区、天津新技术产业园区和其他重要经济目标区,除本条第一款第(一)、(二)项规定以外新建的民用建筑，按照一次性规划地面总建筑面积的5%集中修建6级(含)以上防空地下室；
防空地下室的抗力等级和战时用途由人民防空主管部门确定。
第七条 按规定应修建防空地下室的民用建筑，有下列情形之一的，经人民防空主管部门同意，建设单位或个人可不建防空地下室，但必须按市物价部门核准的标准向人民防空主管部门交纳易地建设费：
(一)确因地形、地质、施工等特殊原因不能修建防空地下室的；
(二)应建防空地下室面积小于民用建筑地面首层建筑面积的。
交纳的易地建设费由人民防空主管部门统一就近易地建设。
第八条 新建建筑面积2000平方米以下的民用建筑可免建防空地下室、免交防空地下室易地建设费。
第九条 防空地下室的审批程序：
(一)防空地下室项目登记。建设单位在项目立项后持项目立项文件到人民防空主管部门报建登记。持建设计划和建设规划及上级主管部门批准的文件，到人民防空主管部门领取并填写《防空地下室审批表》，并按人民防空主管部门提出的意见设计防空地下室。
(二)防空地下室防护设计审核。凡属市建委、市计委负责审批初步设计的工程项目，市人民防空主管部门派专业人员参加对防空地下室防护部分的审核，建设单位持有关设计文件报送人民防空主管部门核准；其他的工程项目，建设单位应将有关设计文件直接报送人民防空主管部门核准。
未经人民防空主管部门审核的工程项目，规划行政主管部门不得核发建设工程规划许可证，建设行政主管部门不得核发施工许可证。
第十条 凡建设单位或个人新建民用建筑须补办规划、建设等手续的，应同时补办人防审批手续。
第十一条 防空地下室要纳入人民防空工程管理体系。防空地下室平时维护管理和使用按有关规定执行，平时使用防空地下室的单位必须到人民防空主管部门办理使用证。建设单位要积极开发利用防空地下室，对于长期闲置不用又管理不善的防空地下室，人防主管部门有权统一调剂使用，以利于加强管理。
第十二条 防空地下室的设计必须由具有相应设计资质的单位，按照国家现行的规范、标准进行设计。
第十三条 空地下室工程施工，应当与地上建筑一起实行招标，确定具有相应资质等级的施工单位承担，并接受人民防空主管部门的检查。
第十四条 防空地下室施工过程中的设计变更，经原设计单位同意，可进行一般技术性变更；降低或提高防护等级标准和战时使用用途及改变结构、布局，属于重大变更的，建设单位应持变更材料报原审核批准的人民防空主管部门核准。
第十五条 修建防空地下室实行质量监督管理制度。市人民防空主管部门负责本市防空地下室工程的质量监督管理，并接受同级建设行政主管部门指导。
第十六条 防空地下室安装的各种防护设备(防护门、防护密闭门、防爆波活门、超压排气活门等)，必须符合国家规定的标准。
第十七条 防空地下室竣工验收实行备案制度，并与地上建筑同时竣工验收。建设单位在向建设行政主管部门备案时，应当出具人民防空主管部门的认可文件。
第十八条 防空地下室工程验收合格后，建设单位须在90日内向人民防空主管部门和城建档案馆各报送一套符合规定的工程档案。逾期不报送的，按照国家和本市城建档案管理的有关规定处理。
第十九条 在防空地下室修建工作中取得显著成绩的单位和个人，由当地人民防空主管部门报请同级人民政府批准予以表彰和奖励。防空地下室工程质量评为优良的，可按国家规定的比例，从工程项目总投资中提出经费给予奖励。
第二十条 违反本规定，有下列情形之一的，由人民防空主管部门依照《中华人民共和国人民防空法》、《天津市实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》等有关法律法规予以处罚：
(一)不按规定的范围和标准修建防空地下室的；
(二)擅自拆除防空地下室及其防护设备设施的；
(三)擅自改变防空地下室主体结构，危害防空地下室安全，影响使用效能的；
(四)向防空地下室内排放废水、废气和倾倒废弃物的；
(五)在防空地下室内生产或储存剧毒、易燃、易爆和具有放射性、腐蚀性物品的。
第二十一条 人民防空主管部门和其他有关部门应当严格执行本规定，其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊或有其他违法、失职行为的，由所在单位或上级主管部门给予行政处分；对造成经济损失的，应当依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条 本规定自发布之日起施行。市人民政府《关于发布〈天津市结合民用建筑修建防空地下室管理规定〉的通知》(津政发〔1998〕82号)同时废止。
