【案情】因业务往来，清安公司欠方成公司100万元货款，双方约定2006年10月1日前偿还。之后，因方成公司管理层出现变动，对该笔债务未采取任何清理措施。2012年3月15日，方成公司进行财务审计时，发现该笔债务未作处理，遂向清安公司出具询证函，该函载“截至2012年3月15日贵公司尚欠我公司货款100万元，贵公司若予以确认，请在确认栏盖章后将函件寄回我公司；若有异议，请及时联系我公司处理。”清安公司经确认属实，遂在确认栏加盖公章。2012年4月1日，方成公司诉至法院，请求判决被告清安公司给付100万元货款。
被告清安公司对欠款事实不表异议，但认为该笔债务于2006年10月1日履行期限届满，原告自其知道权利受到侵害之日起两年内并未向被告主张过任何权利，故本案已经超过了法定诉讼时效，原告丧失了胜诉权。
【争议】被告在询证函上确认债务的行为是否构成放弃诉讼时效抗辩权？对此，存在两种意见。
第一种意见认为构成放弃诉讼时效抗辩权。理由是，原告询问被告是否欠款，应当包含原告要求被告还款的意思表示，否则原告无需请被告确认欠款事实；被告对欠款事实予以确认的行为，亦应包含其愿意还款的意思表示，否则，被告无需确认其欠款的事实。
第二种意见认为不构成放弃诉讼时效抗辩权。理由是，原告向被告发函询问是否欠款以及被告复函确认欠款的行为都只是确认一个事实，即被告欠原告货款100万元。但是，该函件中既没有原告要求被告偿还欠款的意思表示，也没有被告愿意偿还原告欠款的意思表示，因此，不构成放弃诉讼时效的抗辩。
【评析】笔者同意上述第二种意见，即原被告之间确认债的行为不构成被告放弃诉讼时效抗辩权。理由如下：
一、确认债的行为系客观事实的外化
客观存在的债，不会因双方当事人未进行书面确认而消失。但是，双方当事人的确认行为则为权利人进一步寻求权利救济，特别是通过司法程序解决债权债务关系提供了证据。因此，就双方当事人确认债的行为而言，其法律意义在于为查清法律事实提供了书面形式的证据，并能够凭借确认债权债务关系的书面证明证实当事人之间的权利义务关系，从而将客观存在的债通过证据展示予以外化。
二、债是诉讼时效抗辩权的基础
没有债，就没有诉讼时效。因此，确认债的存在，系诉讼时效抗辩权存在的基础。正因为债的存在，才使得债务人享有诉讼时效抗辩权的基础。债不会因为权利人没有及时主张而消失，但权利人未在法律规定的自其知道或者应当知道权利受到侵害之日起的一段时间内主张自己的权利，则可能因此在寻求司法程序救济权利的过程丧失胜诉权。这就是诉讼时效制度的法律意义所在，即权利人与义务人之间的债权债务关系并没有消失，相反，正是基于双方之间确实存在的债权债务关系，在义务人行使诉讼时效抗辩权受到司法采信的情形下，权利人的诉讼主张不能获得法律的支持。因此，确认债的行为，与当事人是否放弃诉讼时效抗辩权没有关联性，将义务人确认债的行为理解为义务人放弃诉讼时效抗辩权没有法律依据。
三、放弃诉讼时效抗辩权的司法审查
基于上述观点，在司法实践中，审查义务人是否放弃了诉讼时效抗辩权，应从以下几个方面进行：
1、权利人做出催促义务人履行义务的意思表示时，可能存在以下两种情形：
（1）义务人明确表示愿意履行义务的。这种情形下义务人放弃诉讼时效抗辩权的司法审查中容易做出肯定性的判断。实践中，催收函系权利人催促义务人履行义务的的常见形式，对权利人要求义务人限期履行义务，义务人做出积极回复，表示愿意履行义务，自然可以认为义务人放弃了诉讼时效的抗辩。
（2）义务人未明确反对履行义务的。即使是催收函，在权利人要求义务人限期履行义务的情形下，义务人未明确以超过法定诉讼时效予以抗辩而拒绝履行，只是做出了消极回复，如仅确认收到催收函，但未答复权利人具体履行方式和期限等，亦未主张诉讼时效抗辩权的，应视为义务人放弃了诉讼时效抗辩权。此外，在权利人和义务人之间还有对账单、询证函、确认函等形式的往来文书，若在这些文书中除了明确双方当事人之间的债的事实，权利人亦做出了要求义务人履行义务的意思表示，义务人没有明确表示反对履行义务的，亦未主张诉讼时效抗辩权的，应视为义务人放弃了诉讼时效抗辩权。但若对账单、询证函、确认函等形式的往来文书仅要求义务人确认债的事实，并不包含要求义务人履行义务的意思表示，则不能因为义务人确认债的行为而认定义务人放弃了诉讼时效抗辩权。
2、义务人主动作出履行义务的意思表示，权利人予以确认。实践中，义务人向权利人做出积极的意思表示，表示愿意履行义务，只是请求权利人予以宽限履行时间或者变更履行方式等等，权利人予以确认后，可以认定义务人放弃诉讼时效抗辩权。在义务人不能继续履行义务的情况下，权利人寻求权利救济时，义务人不能再主张诉讼时效抗辩权。
3、义务人虽主动为一定的行为，并不必然构成诉讼时效抗辩权的放弃。实践中还存在另一种情形，即义务人向权利人发出的对账单、询证函、确认函等形式的往来文书中，义务人仅请求权利人确认债，但未明确表示自己将继续履行义务，亦不能依据上述文书推定义务人具有继续履行义务的意思表示，则不能认定义务人放弃了诉讼时效抗辩权。
综上，义务人是否放弃了诉讼时效抗辩权，应就义务人是否以明示或默示的方式做出了愿意继续履行义务的意思表示进行实质性审查，而不能流于当事人确认债权债务关系的表现形式，亦不能将债的确认行为理解为义务人放弃了诉讼时效抗辩权。
（作者单位：江苏省淮安市清河区人民法院）
来源：中国法院网
哈密地区行政公署办公室关于印发哈密地区突发事件应急预案管理办法的通知
新疆维吾尔自治区哈密地区行政公署办公室
关于印发哈密地区突发事件应急预案管理办法的通知
哈行办发〔2009〕23 号
各县（市）人民政府，地区各部门，中央、自治区驻地各企事业单位：
现将《哈密地区突发事件应急预案管理办法》印发你们，请认真遵照执行。
二○○九年三月三日
哈密地区突发事件应急预案管理办法
第一章 总 则
第一条 为规范突发事件应急预案（以下简称应急预案）制定和管理，建立健全应急预案体系，增强各类应急预案的实效性、科学性和可操作性，提高各级政府保障公共安全和处置突发事件的能力，根据《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规，制定本办法。
第二条 本办法所称应急预案，是指为控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范各类紧急应对工作预先制定的方案。
第三条 本办法适用于应急预案编制、审批、发布、备案、修订、宣教培训和演练等相关管理工作。
第四条 应急预案管理遵循统一规划、分类指导、归口管理、分级实施的原则。
第五条 地区应急预案体系由地区总体应急预案、地区专项应急预案、地区部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案、重大活动应急预案六大类组成。
地区总体应急预案由地区行署应急管理办事机构即地区行署应急管理办公室（以下简称地区应急办）负责制定。
地区专项应急预案由地区应急办组织制定，其牵头负责制定单位由地区应急办提出，相关部门应积极配合。
地区部门应急预案由地区各部门单位制定。
地方应急预案由各县（市）参照地区的有关做法制定。
企事业单位应急预案由企事业单位根据有关法律法规制定。
重大活动应急预案由主办单位根据有关法律法规制定。
乡镇（街道）等基层政权组织，可结合本行政区域实际，制定落实上一级政府总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案和其他类型应急预案的行动方案（以下也称应急预案）。居委会、村委会等基层群众自治组织和社区在属地政府的指导下制定相关应急行动方案（以下也称应急预案）。
第六条 地区行署负责地区总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案制定工作的监督和管理。地区应急办具体负责相关的日常管理工作，并承担对各县（市）、部门应急预案管理的指导和协调工作。
各县（市）人民政府负责本行政区域内总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案的监督和管理工作，其应急管理办事机构负责相关的日常管理工作。
其他类型应急预案的日常管理工作由其制定单位负责。
第七条 各级、各单位按照分级指导原则，督促、指导本行政区域、本系统的应急预案编制和管理工作，确保形成“横向到边，纵向到底”的应急预案体系。
第八条 各级、各单位特别是各级应急管理办事机构要充分依托和利用应急平台，提高应急预案信息化管理水平，建立健全各类应急预案数据库。
第二章 应急预案编制
第九条 应急预案的编制应满足以下总体要求：
（一）符合国家相关法律和国家、自治区相关法规、标准的规定；
（二）体现“党委领导、政府主导、专业处置、部门联动、条块结合、军地协同、全社会共同参与”的应急工作指导方针；
（三）保持与上级和同级应急预案的紧密衔接，保持与相邻行政区域相关应急预案的衔接；
（四）适应突发事件风险状况和具备的应急能力；
（五）应对措施具体，操作性强；
（六）内容完整，简洁规范；
（七）通俗易懂，好记管用。
第十条 应急预案应包括以下基本内容：
（一）总则，包括编制目的、编制依据、适用范围和工作原则等；
（二）应急组织指挥体系与职责，包括：领导机构、工作机构、地方机构或现场指挥机构、专家组等；
（三）预防与预警机制，包括应急准备措施、预警分级指标、预警发布或解除的程序和预警响应措施等；
（四）应急处置，包括应急预案启动条件、信息报告、先期处置、分级响应、指挥与协调、信息发布、应急终止等；
（五）后期处置，包括善后处置、调查与评估、恢复重建等；
（六）应急保障，包括人力资源保障、财力保障、物资保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、通信保障、科技支撑等；
（七）监督管理，包括应急预案演练、宣教培训、责任与奖惩；
（八）附则，包括名词术语和预案解释等；
（九）附件，包括工作流程图、相关单位通信录、应急资源情况一览表、标准化格式文本等。
第十一条 应急预案编制应按照相应的预案编制框架或指南进行。
地区总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案编制框架由地区应急办提出，报行署批准后实施。
地方应急预案编制框架由各级应急管理办事机构提出，报同级人民政府批准后实施。
企事业单位应急预案、重大活动应急预案编制框架由有关单位根据突发事件类型或重大活动性质提出，经主管部门批准后实施。
乡镇（街道）等基层政权组织，居委会、村委会等基层群众自治组织和社区的应急预案编制指南由各县（市）人民政府（含其派出机构）应急管理办事机构提出，报各县（市）人民政府批准后实施。
第十二条 应急预案制定单位根据突发事件性质、特点和可能造成的社会危害，组织有关单位和人员，成立应急预案编制小组，开展应急预案起草工作；组织有关突发事件应急管理专家，对起草的应急预案进行评审。
第十三条 应急预案制定单位起草应急预案过程中，应当征求应急预案涉及的有关单位意见，有关单位要以书面形式提出意见和建议。
涉及限制公众自由或与公众权利密切相关的，应以适当方式广泛征求意见。
第三章 应急预案审批
第十四条 应急预案制定单位应依照有关法律法规和本办法对应急预案进行审核、审议、备案、报批和公布等事项。
第十五条 地区总体应急预案经征求各县（市）人民政府、有关单位和地区应急管理专家意见后，报行署办公会议审议。
县级以上人民政府总体应急预案经征求相关单位、专家意见后报同级人民政府常务会议审议。
第十六条 专项应急预案经同级人民政府应急管理办事机构初审后，报同级人民政府审定。
第十七条 专项应急预案报同级人民政府应急管理办事机构初审时，应提交下列编制说明材料：
（一）编制背景；
（二）编制原则；
（三）编制过程及主要内容等；
（四）征求意见和对反馈意见采纳情况；
（五）对分歧意见的处理结果和依据；
（六）应予以说明的其他事项。
第十八条 地区部门应急预案经征求有关单位、专家意见后，由预案制定单位按有关程序审定。
第十九条 审议通过的地区总体应急预案报自治区人民政府备案。审议通过的地区专项应急预案、部门应急预案应报地区行署备案。审议通过的县（市）总体应急预案应报地区行署备案；专项应急预案应报同级人民政府备案；部门应急预案应报同级人民政府和上一级政府（含派出机构）有关部门备案。企事业单位应急预案和重大活动应急预案报有关行政主管部门备案。
第二十条 应急预案制定单位应按照《中华人民共和国保守国家秘密法》有关规定，确定应急预案密级。
第二十一条 应急预案制定单位应向社会公布应急预案和编发简明操作手册。涉及国家秘密和商业秘密的，应按照保密要求编发应急预案简本或简明操作手册。
第四章 应急预案修订
第二十二条 应急预案制定单位应当按照有关法律法规和本办法的规定，结合实际情况，按制定应急预案的程序及时修订应急预案。修订后的应急预案应按照本办法第十八条、第十九条有关规定进行备案。
总体应急预案和专项应急预案原则上每三年至少修订一次。
部门应急预案原则上每两年至少修订一次。
企事业单位应急预案和乡镇（街道）等基层政权组织，居委会、村委会等基层群众自治组织和社区的应急预案原则上每年至少修订一次。
有关法律法规对应急预案修订周期另有规定的，从其规定。
第二十三条 应急预案制定单位要建立应急预案评估制度，在突发事件应急处置或应急演练结束后，及时总结分析应急预案适用情况。
鼓励应急预案制定单位委托专业技术服务机构开展应急预案评审工作。
第二十四条 应急预案中有下列情形之一的，制定单位应当结合实际情况，及时进行修订。
（一）不符合本办法第九条规定；
（二）应急组织指挥体系或职责调整；
（三）相关单位或人员发生变化；
（四）应急预案制定单位认为应适时修订的其他情形。
第二十五条 有关单位对生效期间的应急预案，认为有必要根据实际情况进行修改的，应及时以书面形式告知应急预案制定单位。应急预案制定单位应认真研究，及时反馈研究结果。
第二十六条 应急预案制定单位应当消除应急预案之间相互抵触、不衔接的情况。
下级专项应急预案与上一级专项应急预案相互抵触、不衔接的，由上一级人民政府应急管理办事机构负责协调。
同级专项应急预案与部门应急预案之间相互抵触、不衔接的，由本级人民政府应急管理办事机构负责协调；必要时，报请本级人民政府研究解决。
同级部门应急预案之间相互抵触、不衔接的，由本级人民政府应急管理办事机构负责协调。
第五章 应急预案宣教培训和演练
第二十七条 应急预案应列入应急知识宣教培训内容，其中涉及公众生命安全保障的部分应作为重点。
第二十八条 应急预案制定单位应制作有关应急预案宣传普及材料，并向公众免费发放。
第二十九条 各级人民政府应急管理办事机构应制定有关总体应急预案、专项应急预案培训大纲，定期组织有关管理人员和专业救援人员开展应急预案相关培训。
所有承担应急预案规定职责的县级以上人民政府有关单位应将应急预案培训纳入公务员培训考核内容，增强公务员应急责任意识，提高应急处置能力。
第三十条 各级人民政府应急管理办事机构负责组织编制应急预案演练指南，提出规范各类突发事件应急预案演练的组织与实施的方法，指导相关应急预案演练活动。
第三十一条 应急预案制定单位应当依照有关法律法规和本办法，建立健全应急预案演练制度，制定应急演练规划并报本级人民政府应急管理办事机构。适时组织有关单位开展针对各种突发事件应急管理活动的桌面演练、专项演练和综合性演练。
专项应急预案每年演练次数要占总数的60％以上，由各级应急管理办事机构负责统一协调安排；部门应急预案、企事业单位应急预案原则上每两年至少演练一次。
大型活动应急预案的制定单位应在活动举办之前至少开展一次综合性演练。
乡镇（街道）等基层政权组织，居委会、村委会等基层群众自治组织和社区的应急行动方案原则上应每两年至少演练一次。
第三十二条 应急演练组织单位应开展演练评估工作，总结分析应急预案存在问题。
各县（市）人民政府和地区有关部门组织的综合性应急演练评估报告应报地区行署。
第六章 附 则
第三十三条 本办法由行署办公室负责解释。
第三十四条 本办法所称企事业及企事业应急预案包括中央、自治区驻地各企事业单位及其应急预案。
第三十五条 本办法自2009年3月10日起实行。
