您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

关于执行参与分配制度中的若干问题分析

北京市百瑞（济南）律师事务所 曹健

一、执行参与分配制度概述
参与分配制度，是指在人民法院的案件执行程序中，因被执行人的财产不足以清偿各债权人的全部债权，申请执行人以外的其他债权人凭有效的执行依据也申请加入已开始的执行程序，各债权人从执行标的物的变价中按照一定顺序或者比例进行清偿的制度。
在我国目前的立法层面上，尚未就执行分配制度进行体系化、制度化的立法和解释，仅在最高人民法院的若干司法解释中分别有所涉及，例如《民诉法若干意见》、《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》、《关于适用执行程序若干问题的解释》等，该制度的运作涉及到强制执行程序中的平等主义、优先主义、折中主义等基本理论和制度的取舍与协调问题，程序较为复杂，处理起来较为棘手，2004年最高院曾发布过《关于执行程序中多个债权人参与分配问题的若干规定(征求意见稿) 》，但至今未能正式发布。由于现存的法律相关规定过于原则，缺乏灵活性和可操作性，甚至存在冲突，给司法实践带来一定困扰，因此，尽快理清该制度脉络显得十分必要。
二、 当前司法实践中需要澄清的几个问题
1.非金钱债权不能参与执行参与分配程序
最高法院《执行若干问题规定》第88条明确规定了参与分配的债权必须是基于金钱给付义务的金钱债权，其他性质的债权因属性差异和诉讼执行成本上的考虑在客观上无法共同参与执行财产的分配。
《关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》第298条：申请参与分配，申请人应提交申请书，申请书应写明参与分配和被执行人不能清偿所有债权的事实和理由，并附有执行依据。此处的执行依据应当是执行法院以外的其它法院的生效判决或裁定，如果案件正在审理过程中，在裁判结果生效之前债权人是不能参与执行分配的。
而根据最高法院《执行若干问题规定》第94条的规定，基于所有权、担保物权等优先权的权利人是可以在诉讼的任何阶段甚至诉前向执行法院提出分配申请或者执行异议的。
2.企业法人未经破产程序不能作为被执行主体
　 关于被申请参与分配的主体，或者说可以对哪些被执行人申请参与分配的问题，最高法院《执行若干问题规定》第89条、90条将其限定为“公民或其他组织”。如果被执行人为企业法人，且其财产不足清偿全部债务的，可告知当事人依法申请被执行人破产。而第96条规定了企业法人参与分配这一特例：被执行人为企业法人，未经清理或清算而撤销、注销或歇业，其财产不足清偿全部债务的…….对各债权人的债权按比例清偿。
由此可见，目前立法对于执行参与分配的被执行人仅仅限定在公民和其他组织两个层面，例外情况下适用于企业法人，对于企业法人的“分配”则主要依靠《企业破产法》规定的破产制度，而笔者认为《执行若干问题规定》第96条的规定与第89条的规定在司法实践中是极易产生冲突的，可操作性极差，导致不同法院出现了不同司法判例，不利于债权人利益的维护。
根据第89条规定，被执行人为企业法人，其财产不足清偿全部债务的，可告知当事人依法申请被执行人破产。但是在司法实践中，大多数企业在被多个债权人起诉之前就早已处于资不抵债的停业、歇业状态，因此遇到这种情况到底是适用破产程序还是执行参与分配程序就让法官和律师陷入了纠结之中，因此最高院应就《执行若干问题规定》的96条和89条进一步细化解释，明确、统一适用标准。
笔者认为，执行参与分配制度的被执行主体只限于公民和其他组织，企业法人不再适用。《企业破产法》出台于2007年，该法第七条第三款规定：“企业法人已解散但未清算或者未清算完毕，资产不足以清偿债务的，依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产清算。”实际上已经否定了第89条之规定，按照新法优于旧法的适用原则，当被执行人是企业法人时，不适用执行参与分配制度，直接适用于破产制度。
3.执行参与分配的情况下，财产保全申请人不具备优先受偿条件
基于财产保全制度的设立初衷，其在性质上属于临时性的救济措施，目的在于便维持标的物之现状，而非最终的处分，而且保全法院对案件审理后，保全申请人可能会败诉。因此，在保全执行阶段，其他有执行依据的债权人虽然可提出参与分配的申请，但法院不能启动具体分配程序。在保全执行的法院对案件审理终结后，申请保全的当事人胜诉的，则保全执行要以转化为终局执行，此时其他有执行依据的债权人可请求参与分配，分配程序由原保全执行的法院主持。
最高法院《执行若干问题规定》第88条规定，多份生效法律文书确定金钱给付内容的多个债权人分别对同一被执行人申请执行，各债权人对执行标的物均无担保物权的，按照执行法院采取执行措施的先后顺序受偿。
多个债权人的债权种类不同的，基于所有权和担保物权而享有的债权，优先于金钱债权受偿。有多个担保物权的，按照各担保物权成立的先后顺序清偿。一份生效法律文书确定金钱给付内容的多个债权人对同一被执行人申请执行，执行的财产不足清偿全部债务的，各债权人对执行标的物均无担保物权的，按照各债权比例受偿。
有人认为第88条的两款规定是冲突的，实际并非冲突，而是常态化的适用和非常态化的适用两种情形。即在被执行人财产实力没有达到资不抵债的情况下，各债权人按照法院采取执行措施的先后进行受偿，这是常态。而在被执行人资不抵债的情况下，除担保物权等优先权外，同一顺序债权按比例受偿。
因此笔者认为，在执行参与分配程序中，保全申请人并不能因保全查封在前就优先受偿。虽然在常态化的司法实践中，绝大多数法院在执行过程中都是在将执行标的变价之后先偿还财产保全人，剩余部分偿还其他普通债权人，但执行参与分配程序应当属于特别制度，其设置初衷就是在被执行人资不抵债的情况下，最大限度的维护诸多债权人的利益，最终让相同顺序的债权人按比例受偿，如果承认保全申请人的优先受偿顺序，将使这一制度的设计初衷落空。



湖南省人大常委会


湖南省湘西土家族苗族自治州自治条例
湖南省人大常委会


（1986年7月14日湘西土家族苗族自治州第七届人民代表大会第四次会议通过 1986年7月27日湖南省第六届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准 1986年9月20日起施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 自治机关
第三章 人民法院和人民检察院
第四章 经济建设和文化建设
第五章 财政管理
第六章 民族关系
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 根据中华人民共和国宪法和中华人民共和国民族区域自治法的规定，结合湘西土家族苗族自治州（以下简称自治州）的政治、经济和文化的特点制定本条例。
第二条 自治州是土家族苗族实行区域自治的地方。
自治州的行政区域为吉首市、泸溪县、凤凰县、花垣县、保靖县、古丈县、永顺县、大庸市、桑植县、龙山县。
自治州的首府设在吉首市。
第三条 自治州设立自治机关。
自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时依照宪法和民族区域自治法以及其他法律规定的权限行使自治权。
第四条 自治州的各族人民在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，集中力量进行社会主义物质文明和精神文明建设，努力把自治州建设成为文明昌盛的民族自治地方。
第五条 自治州的自治机关保证宪法和法律在本州的遵守和执行，把国家的整体利益放在首位，努力完成上级国家机关交给的各项任务。
自治州的自治机关根据本州的情况在不违背宪法和法律的原则下，采取特殊政策和灵活措施，加速经济文化建设事业的发展。上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合本州实际情况的，自治机关在报经该上级国家机关批准后，变通执行或者停止执行。
第六条 自治州的自治机关维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系，禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。
第七条 自治州的自治机关保障各民族公民享有宪法规定的公民权利，并且教育他们履行公民应尽的义务。
第八条 自治州的自治机关提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，对全州各族人民进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。

第二章 自治机关
第九条 自治州的自治机关是自治州人民代表大会和自治州人民政府。
自治州人民代表大会常务委员会是自治州人民代表大会的常设机关，对自治州人民代表大会负责并报告工作。
自治州人民政府对自治州人民代表大会和湖南省人民政府负责并报告工作，在自治州人民代表大会闭会期间对自治州人民代表大会常务委员会负责并报告工作。
自治州的自治机关实行民主集中制的原则。
第十条 自治州人民代表大会中，土家族、苗族和其他民族代表的名额，根据法律规定的原则确定。
自治州人民代表大会常务委员会的组成人员中，土家族和苗族的公民应当超过半数。
自治州人民代表大会常务委员会主任或者副主任中，应当有土家族、苗族的公民。
第十一条 自治州人民政府的组成人员，要尽量配备土家族和苗族的人员，逐步做到超过半数。
自治州州长由土家族或者苗族的公民担任。
第十二条 自治州的自治机关所属工作部门的干部中，要尽量配备土家族、苗族和其他少数民族的人员，同时注意配备各民族的妇女干部。
第十三条 自治州的自治机关加强县、市和乡、民族乡、镇的政权建设。
自治州的自治机关加强居民委员会和村民委员会及其所属的人民调解、治安保卫、公共卫生等组织的建设。
第十四条 自治州的自治机关根据法律和国家的规定，结合本州的实际情况，确定国家机关、事业单位的机构设置，报湖南省人民政府批准。
第十五条 自治州的一切国家机关和国家工作人员，必须忠于职责，廉洁奉公，遵纪守法，密切联系群众，努力为各族人民服务。

第三章 人民法院和人民检察院
第十六条 自治州中级人民法院和自治州人民检察院对自治州人民代表大会及其常务委员会负责。
自治州中级人民法院的审判工作，受上级人民法院监督。自治州人民检察院的工作，受上级人民检察院领导。
第十七条 自治州中级人民法院和自治州人民检察院的领导成员中，应当有土家族、苗族的人员；工作人员中要尽量配备土家族、苗族和其他少数民族的人员。
第十八条 自治州中级人民法院和自治州人民检察院保障各民族公民都有使用本民族语言文字进行诉讼的权利，对于不通晓汉族语言文字的诉讼参与人，应当为他们翻译。

第四章 经济建设和文化建设
第十九条 自治州的自治机关在国家计划指导下，根据本州的实际情况，制定经济文化建设计划和相应的政策措施，自主地安排和管理本州的经济文化建设事业。
自治州的自治机关在国家计划指导下，根据本州的财力、物力和其他条件，自主地安排基本建设项目，确定地方企业的新建、扩建和技术改造。
第二十条 自治州的自治机关根据法律规定和本州经济发展的特点，合理调整生产关系，改革经济管理体制，坚持对内搞活、对外开放的方针，发展各种形式的经济联合，促进社会生产力的发展。
第二十一条 自治州的自治机关按照因地制宜的原则，调整农村产业结构，加强农田水利建设，稳步发展粮食生产，积极发展多种经营，提高农业生产水平和农业经济效益。
自治州的自治机关鼓励和支持乡、镇办企业，并在贷款和税收上给予照顾。
第二十二条 自治州的自治机关在农村推行以家庭联产承包为主的农业生产责任制，鼓励农民按照自愿互利的原则发展多种形式的合作经济，保护集体经济组织和农民的合法权益。
第二十三条 自治州的自治机关根据法律规定，维护森林、林木和林地的所有权和使用权，鼓励护林造林，禁止乱砍滥伐，加强林业生产的建设和管理。
第二十四条 自治州的自治机关加强水土保持工作，积极开展小流域治理，严禁毁林开荒，对二十五度以上的坡耕地要有计划地退耕植树种草。
第二十五条 自治州的自治机关鼓励集体和个人发展畜牧业、水产业和其他养殖业，支持集体和个人开发利用草山，发展草食动物。
第二十六条 自治州的自治机关大力发展并积极支持县、市发展以农副产品、矿产品为原料的加工工业和其他工业，在贷款和税收上给予照顾。
自治州的自治机关大力发展并积极支持县、市发展小水电，鼓励集体和个人办电。
自治州的自治机关依照法律规定，保护和管理矿藏资源，对可以由本州开发的矿藏资源，划定范围和地段，分别组织州属企业、县、市所属企业、乡镇企业或者个人开采。
第二十七条 自治州的自治机关鼓励企业、事业单位同经济发达地区的企业、事业单位开展经济、技术协作。
第二十八条 自治州的自治机关积极发展交通运输和乡村电信事业。
第二十九条 自治州的自治机关加强城乡建设的统一规划和管理，有计划地把农村小集镇建设成为农村区域性的政治、经济、文化中心。
自治州的自治机关依照法律规定，加强土地管理，严格控制城乡建设用地，禁止乱占滥用耕地。
第三十条 自治州的自治机关执行国家民族贸易政策，充分发挥国营商业和供销合作社的作用，积极开拓边区市场，发展集市贸易，鼓励农民进入城镇开店办厂。
自治州的自治机关努力做好少数民族特需商品的生产和供应工作。
自治州的自治机关依照国家规定，积极开展对外经济贸易活动，扶持出口商品基地建设，在外汇留成等方面享受国家的优待。
第三十一条 自治州的自治机关充分利用旅游资源，积极发展旅游事业。
第三十二条 自治州的自治机关积极发展民族教育，努力扫除文盲，有计划有步骤地普及九年制义务教育，大力发展职业技术教育，同时发展普通高中教育和高等教育，并且发展学前教育。
自治州的自治机关为盲、聋、哑和弱智的儿童、少年举办特殊教育学校（班）。
第三十三条 自治州的自治机关对特别贫困的少数民族地区，设立以助学金为主和寄宿为主的公办民族小学和民族中学。
自治州的自治机关对居住分散的乡村采取多种形式办学。
招收少数民族学生为主的学校，可以同时采用汉语和本民族语言进行教学，并积极推广全国通用的普通话。
第三十四条 自治州的高等院校和中等专业学校，对特别贫困的地区实行定向、定额招生的办法，对少数民族考生适当放宽录取标准和条件。
第三十五条 自治州的自治机关积极发展成人教育，鼓励企业事业单位和其他社会力量，举办各类学校或者培训班，鼓励自学成才。
第三十六条 自治州的自治机关加强师资队伍建设。
自治州的自治机关根据民族地区的特点和多种形式办学的需要，确定小学和中等学校的人员编制，报上级国家机关批准，列入教育事业计划。
第三十七条 自治州的自治机关努力发展科学事业，积极推广科学研究成果，普及科学技术知识，开拓技术市场。
自治州的自治机关对科学研究和推广运用先进技术取得显著成效的单位和人员给予奖励，对有特殊贡献和创造发明的给予重奖。
第三十八条 自治州的自治机关积极发展具有民族特点和民族形式的文艺事业，开展群众性的文化活动，加强民族理论、历史、语言、文字等方面的研究工作，收集、整理和编纂民族书籍，保护文物、名胜古迹和其它重要民族文化遗产。
第三十九条 自治州的自治机关积极发展广播、电视和新闻事业。
第四十条 自治州的自治机关积极发展医疗卫生事业，开展中西医药和少数民族的传统医药的研究工作，加强地方病的防治和妇幼卫生保健，努力改善医疗卫生条件。
第四十一条 自治州的自治机关积极发展体育事业，开展民族传统体育活动，提高各类体育运动的技术水平，增强各族人民的体质。
第四十二条 自治州的自治机关根据国家政策和法律，按照比汉族地区适当放宽的原则，制定实行计划生育的办法。
第四十三条 自治州的自治机关努力做好社会福利工作，帮助各民族中的孤儿、孤老和残疾人解决生产、生活等方面的困难。
第四十四条 自治州的自治机关根据社会主义经济文化建设的需要，积极从本州各民族中培养干部、专业人才和技术工人。
自治州的国家机关和企业、事业单位在招收人员的时候，对少数民族青年应适当放宽录取标准和条件，并可以按上级国家机关核定的计划，从农村招收少数民族青年。
第四十五条 自治州的自治机关采取特殊措施，优待、鼓励外地干部、专业人才和技术工人参加本州的经济、文化建设。
第四十六条 自治州的国家工作人员享受民族地区生活补贴，在其他生活福利方面，也可以享受优待。

第五章 财政管理
第四十七条 自治州的自治机关依照法律规定，自主地调整财政预算的收支，安排使用收入的超收和支出的结余资金。

自治州的自治机关依照国家财政体制的规定，在财政收入多于支出时，实行定额上缴；在财政收入不敷支出时，报请上级财政机关给予定额补助。在执行预算过程中，如因国家经济政策改变使财政收入发生较大的变化时，报请上级财政机关调整包干基数或者增加补助。
自治州的自治机关对本州的各项开支标准、定员、定额，根据国家规定的原则，结合实际情况，制定补充规定和具体办法，报湖南省人民政府批准。
第四十八条 自治州的自治机关依照国家财政体制的规定，对财政收入多于财政支出的县、市实行定额上缴，对于财政收入不敷支出的县、市实行定额补助。
自治州设立乡镇一级财政。乡镇财政收支的管理办法，由县、市人民政府制定，报上级国家机关备案。
第四十九条 自治州的自治机关对上级国家机关拨给的各项少数民族地区补助费和本州的机动财力，主要用于经济文化建设事业。
第五十条 自治州的自治机关按照国家税收管理体制，除应由上级国家机关审批的减免税收项目外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾的，可以实行减税或者免税。
第五十一条 自治州的自治机关在财政、税收、贷款等方面，帮助特别贫困的地区和革命老根据地发展生产。

第六章 民族关系
第五十二条 自治州的自治机关加强民族政策教育，经常检查民族政策和民族法规的遵守和执行，教育各民族干部和群众互相信任、互相学习、互相帮助、互相尊重语言文字、风俗习惯和宗教信仰，共同维护国家的统一和各民族的团结。
第五十三条 自治州的自治机关帮助其他聚居的少数民族建立民族乡。民族乡的人民代表大会依照法律规定的权限，可以采取适合本民族特点的具体措施。
自治州的自治机关照顾各散居民族的特点和需要。
第五十四条 自治州的自治机关在处理涉及各民族的特殊问题的时候，应当与有关民族的代表充分协商。
第五十五条 自治州的自治机关尊重各民族的传统节日。

第七章 附 则
第五十六条 9月20日为自治州成立纪念日。
第五十七条 本条例经自治州人民代表大会通过，报湖南省人民代表大会常务委员会批准，并报全国人民代表大会常务委员会备案。
第五十八条 本条例自1986年9月20日起施行。



1986年7月27日